Odločilni kriteriji za izbor ponudnika v sklopu oddaje javnih naročil
Avtor: Igor Slijepčević[1]
Izvleček: Javna naročila predstavljajo pomembno vlogo pri oskrbi in nadgrajevanju javnega življenja. Zato ni odveč pričakovati hudo konkurenco in boj med posameznimi ponudniki, ki bodo želeli z različnimi preferencami pridobiti sredstva v zameno za opravljeno javno naročilo.[2] Izbor v postopku oddaje javnih naročil je vsekakor težka odločitev, sploh ko pomislimo, da ravno javni naročniki nosijo operativno tveganje v izvedbi le-teh.[3] Posledično se zahteva dovoljšna skrbnost pri izboru, kjer se upoštevajo različna načela, ki jih predvideva Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3). Koga sprejeti za svojega pogodbenega partnerja v sklopu oddaje javnih naročil in kateri kriteriji naj bodo pri tem upoštevani, je vsebina, ki jo razkriva omenjeni članek.
Ključne besede: javna naročila, postopek, tehnike, pogoji, merila, tehnične specifikacije, cena, reference.
Izbor glede na postopek oddaje javnega naročila
ZJN-3 v svojem 39. členu predstavlja celo kopico različnih postopkov oddaje javnih naročil. Teh je osem in pomenijo potek izbora ponudnika, s katerim bodo nato sklenili pogodbo. To jih loči od tehnik javnega naročanja, ki jih povezujemo zlasti z lažjo izvedbo postopka, predvsem v fazi sklepanja pogodbe o izvedbi javnega naročila.[4] Zakon za vsakega posebej predpisuje normiran način postopanja z določenimi roki in karakteristike vsakega izmed njih. Nekateri od njih so preprostejše narave in se dejansko ne osredotočajo na kvalifikacije ponudnikov (npr. odprti postopek, kjer se lahko prijavi vsak),[5] spet drugi v ospredje postavljajo nenavadne kvalifikacijske in druge zapletene pogoje (npr. partnerstvo za inovacije, ki išče čim modernejše, inovativne rešitve preko raziskovalnih faz).[6]
Prvi pomembni dejavnik pri izboru postopka javnega naročila je predvsem psihološke narave, tj. kaj si v konkretnem primeru želi določen javni naročnik. Če je javni naročnik željan pridobiti širok spekter ponudb in s tem zagotoviti širok spekter konkurence ter možnih rešitev, potem je smiselno izbrati odprti postopek.[7] Zavedajoč se velikega števila ponudb, bo na udaru zlasti časovna komponenta izbora, saj je takšno nenadzorovano število prihajajočih možnosti sodelovanja težko pregledno ponderirati. Zato se je uveljavil omejeni postopek, ki se deli v dve glavni fazi. Najprej javni naročnik zbere prijave zainteresiranih ponudnikov, eliminira tiste, ki ne izpolnjujejo pogojev, nato pa v drugi fazi pridobi ponudbe kvalificiranih ponudnikov.[8]
Javni naročniki se zavedajo zapletene uporabe ZJN-3, ki skupaj s slovensko in evropsko sodno prakso ter prakso Državne revizijske komisije (v nadaljevanju: DKOM) tvori dokaj kompleksno ogrodje javnih naročil. Ker pa je uporaba ZJN-3 odvisna tudi od mejnih vrednosti naročil, bi lahko prišlo do t.i. drobljenja javnih naročil z namenom izogniti se uporabi zakona. Zakon seveda takšno postopanje prepoveduje in za to predvideva izrek prekrškovne sankcije.[9]
Psihološka naravnost se lepo pokaže tudi pri tehnikah javnih naročil. Če bo javni naročnik za svoj poglavitni kriterij določeval ceno, se elektronska dražba izkaže za najboljšo rešitev. Določil bo izklicno ceno, nato pa bodo po sistemu padajoče oz. obratne dražbe cene začele padati glede na popustljivost ponudnikov.[10] Pri okvirnem sporazumu bo že iz imena tehnike jasno, da se določata okvirna cena in količina (blaga, opravljenih storitev), ki se torej samo predvideva in zato ni natančno določena. Vseeno ni odveč opozoriti, da bo lahko prišlo do omejitev sprememb pogodbe o javnem naročilu (95. člen ZJN-3), zato bi moral javni naročnik določiti tudi maksimalno ceno javnega naročila, čeprav tudi sam ne ve, kolikšna bo končna dejanska cena.[11] Torej vedenje javnega naročnika narekuje tudi zakon.
Drugi pomembni dejavnik v sklopu izbora postopka in kasnejšega najuspešnejšega ponudnika so zakonska določila. V pretežno zelo natančnem ZJN-3 ugotovimo, kdo sploh je lahko javni naročnik, saj 9. člen ZJN-3 zanje določa izrecne pogoje.[12] Prav tako se je potrebno zavedati, da ne bo vsak pravni posel nujno podvržen izvedbi javnega naročila, saj se predvidijo zakonsko določene izjeme (gl. 27. člen ZJN-3). Čeprav je ZJN-3 ogrodje prava javnih naročil, to ni edini pravni vir, ki bo urejal njihovo celostno materijo. To se pokaže zlasti pri vprašanju pravnih sredstev, saj je zanj sprejet poseben Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju: ZPVPJN).[13] Za obrambna in varnostna javna naročila, ki imajo posebne specifike in se zato močno razlikujejo od preostalih dveh vrst javnih naročil, se prav tako uporablja poseben zakon (ZJNPOV).
Izbor vsakega izmed postopkov iz 39. člena ZJN-3 ni avtomatično prepuščen javnemu naročniku. Predvsem je to značilno za kompleksnejše postopke oddaje javnih naročil, npr. za postopek s pogajanji brez predhodne objave. Zanje je potrebno dokazati, da v enem izmed prejšnjih postopkov ni bilo mogoče izbrati primernega ponudnika (npr. ker niso izpolnjevali pogojev, njihova ponudba ni odražala dejanske potrebe po zadovoljitvi javnega naročila).[14] Naročnik bo po zakonu tudi dolžan oceniti vrednost javnega naročila in ugotoviti vrsto javnega naročila, saj bo posledično od nje odvisna vrsta postopka.[15] Težko si v sklopu obrambnih in varnostnih javnih naročil predstavljamo odprti postopek, saj takšna javna naročila zahtevajo precejšnjo mero tajnosti podatkov.[16] Tudi v preprostih postopkih (npr. že omenjeni odprti postopek) per se ne bo mogel sodelovati ravno vsak, saj bo participacija ponudnika odvisna od tega, katero dejavnost opravlja na trgu. Če gre za infrastrukturno javno naročilo, lahko smatramo, da bodo ponudniki v glavnem gradbene družbe.[17] Druga možna omejitev, ki bi jo lahko srečali pri odprtem postopku, so obrambna in varnostna javna naročila. Takšna naročila terjajo precejšnjo stopnjo varovanja tajnosti, zato že iz tega razloga odprti postopek ne bo mogoč. Zaključimo lahko, da bo izbor postopka odvisen od naročnikovih želja in zakona, kdo točno se bo vključil pa je odvisno tudi od narave javnega naročila in postopka, kadar bo ta za ponudnike še posebej restriktiven.
Izbor glede na dejavnost, ki jih zagotavlja posamezni ponudnik
Dejavnosti so ključni dejavnik, s katerimi lahko sploh izberemo določen tip postopka javnega naročanja. Od tod tudi kategorizacija javnih naročil v tri različne smeri: splošna, infrastrukturna in obrambno-varnostna. Prva so usmerjena v zagotavljanje dobave blaga oz. opravljanja določene storitve. Slednji sta specifični, saj se usmerjata k izvrševanju točno določenega tipa javnega naročila (npr. gradnja objekta, zagotavljanje varnostne opreme). Zaradi svoje posebnosti sta, kadar bi prišlo do prepleta različnih tipov javnega naročanja, v razmerju specialnosti do splošnih javnih naročil.[18] Znotraj izbora glede na dejavnost opažam dve pomembni ugotovitvi:
(1) Specializacija znotraj kroga določene dejavnosti in tehničnih specifikacij
Potrebno se je zavedati, da je krog dejavnosti lahko usmerjen k izvajanju točno določene dejavnosti znotraj neke vede. To se najlepše pokaže pri primerih zdravstvenih dejavnosti, saj je medicina kot veda v bistvenem preširoka. Opravljanje zdravstvene dejavnosti je tako lahko usmerjena v določeno sfero medicine (npr. magnetna resonanca).[19] Zavedati se je treba, da so tudi določeni medicinski izrazi medsebojno zelo podobni, vendar odražajo pozornost različnih delov pacientovega telesa (npr. nevrologija in nefrologija). Po drugi strani je vseeno potrebno ohraniti pozornost za tiste dejavnosti, ki jih ZJN-3 v 27. členu izrecno izključuje in torej ne morejo biti predmet oddaje javnih naročil.[20]
V sklopu tehničnih specifikacij je naročnikova zahteva lahko zelo natančna. Pri primerih čiščenja prostorov se je zahtevala uporaba kemičnih čistilnih sredstev s pH vrednostjo čim bližje 7 (nevtralna cona).[21] Za vzdrževanje komunikacijskega kanala je Ministrstvo za javno upravo kot pogoj izrecno zahtevalo namestitev storitev VoWifi – internetno storitev, ki omogoča klice preko storitve WiFi, kadar bi mobilni signal v določenem krajevnem področju slabo deloval.[22] Spet drugje se je zahtevala namestitev stacionarne telefonije, ki sama po sebi ni nujno z internetnimi storitvami.[23] Slednja namreč lahko deluje tudi ob izpadu interneta. Vse to nam da jasno vedeti, da bo vsebina razpisne dokumentacije morala biti čim bolj precizna, čeprav se kot osnovni pogoj šteje že samo njena določljivost.[24]
(2) Posebnosti glede izbora postopka in mejnih vrednosti
Glede na specifike posameznega vrste javnega naročila naročnik ne more izbrati katerekoli vrste javnega naročila in tudi ne postopka. Kategorije javnih naročil je dokaj enostavno ločiti, dokler ne pride do prepletanj, npr. storitev in gradenj. Že uvodna izjava Direktive 2014/25/EU nam da vedeti, da se splošna javna naročila prilegajo k infrastrukturnim, razen v primerih, kadar bi bila slednja akcesorne narave.[25] Od vrste javnih naročil bo odvisna izbira postopka. Že omenjena obrambna in varnostna javna naročila ne vsebujejo odprtega postopka, kajti varovanje tajnih podatkov vseeno prevlada nad konkurenčnostjo samega postopka.
Mejne vrednosti javnih naročil so glede na vrsto javnih naročil prav tako različne. Višje najdemo pri infrastrukturnih javnih naročilih, kar pomeni, da bo obseg evidenčnih javnih naročil zaradi višje zahtevane vrednosti večji (seveda tudi odvisno od tega, za kakšen objekt, in posledično vrednost, se gre).[26] Javna naročila, ki so dana pod mejnimi vrednostmi, se ne objavljajo v Uradnem listu, o njih se vodi samo evidenca v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZJN-3. Zato govorimo tudi o t.i. evidenčnih javnih naročilih.
Izbor glede na pogoje, merila in tehnične specifikacije ki jih zagotavlja posamezni ponudnik
V pravu javnih naročil je nujno potrebno ločiti med tremi izrazi: pogoj, merilo in tehnična specifikacija. Slednjega sem primeroma predstavil v razdelku Izbor glede na dejavnost, zato se bolj osredotočam na prva dva. Tehnične specifikacije torej pomenijo opis predmeta javnega naročila. Ta opis je podan v razpisni dokumentaciji in mora biti natančen, saj že majhna niansa lahko spremeni strukturo ponudnikov oz. njihov končni uspeh.
Pogoj pomeni obvezno izpolnitev določenih kriterijev, ki jih je zadal javni naročnik, da ponudnik lahko sploh odda ponudbo v sklopu oddaje javnih naročil. Dejansko lahko rečemo, da je pogoj absolutni kriterij, ki ga mora izpolnjevati ponudnik v določenem postopku oddaje javnih naročil. Brez izpolnjevanja vseh pogojev bo namreč izločen iz postopka javnega naročila (posebej lepo opazno pri omejenem postopku), kar pomeni, da ne bo mogel oddati svoje končne ponudbe. Prav to je odlika omejenega postopka, ki se deli v dve fazi. Nalašč se ravno prva imenuje kvalifikacijska, saj se preko izpolnjevanja ustreznih kriterijev ponudniki uvrstijo (kvalificirajo) v naslednjo, t.i. ponudbeno fazo.
Eno od ključnih pogojev so reference, ki so večkrat lahko celo pogoj za sodelovanje v sklopu oddaje javnih naročil. Naročnik bo zaradi izkušenosti določenega ponudnika raje sodeloval z njim za višjo ceno, saj bo pričakoval bolje zgrajeno ali opravljeno storitev.[27] Javnonaročniškemu veteranu bi zaradi kilometrin izkušenj bistveno bolje zaupali kot novincu, hkrati pa je bistveno bolj preverljiv. Poleg referenc je finančna stabilnost naslednji pogoj za sodelovanje v postopkih javnega naročanja. Družba, ki ji grozi uvedba stečajnega postopka ali prisilne poravnave, zagotovo ne bo zaupanja vredna.[28] Določene finančne obveznosti bodo obstajale tudi v postopku javnega naročila, še zlasti v prodajnih verigah za dostavo blaga, ki so vertikalne narave. Predstavljamo si lahko situacijo, ko bi ponudnik bil odvisen od dobavne verige drugih pogodbenih partnerjev. Če sam ne bo plačal obveznosti za dostavo, je ena izmed pogodbenih posledic prekinitev sodelovanja s strani drugega pogodbenega partnerja.
Merilo pomeni relativno izbrane kriterije, na podlagi katerih se naročnik odloči za končnega ponudnika. To so tisti kriteriji, ki bodo v fazi izbora ponudnika rangirani oz. ponderirani. Osnovno merilo bo cena, ki se najbolje pokaže v obratni elektronski dražbi.[29] Najnižja cena je v tem primeru cilj, ki ga zasleduje naročnik. Vsekakor pa ni odveč opozoriti, da cena še zdaleč ne bo nujno edini odločevalni kriterij. Med odločilne kriterije gotovo sodijo tudi kakovost opravljenih storitev ali blaga samega, dobavni roki, dolžina garancij in mnogi drugi elementi.[30] Ne smemo biti presenečeni, če bi naročnik izbral nekoga, ki sicer zahteva več denarnih sredstev kot nekoga, ki zahteva manj. Brez korupcijskih nagibov bi lahko priznan ponudnik zahteval večji denarni znesek, a bi njegova kvaliteta prekašala ostale. To seveda ni sporno, če upoštevamo, da bodo kvalitetne storitve terjale večjo porabo sredstev.
Zaključek
Pravo javnih naročil vsebuje različne spremenljivke, ki lahko odločajo o končnem izboru ponudnika. S strani naročnika končnemu izboru botrujeta ZJN-3 z določenimi omejitvami in njegova lastna prepričanja. Do določene mere je naročniku dana poljubna izbira, kateri tip postopka si bo želel izbrati. To bo veljalo za splošna postopka (odprti in omejeni), svoboda bo zagotovljena tudi pri tehnikah javnega naročanja. Zakonska omejitev bo sledila za vse ostale možne postopke. V tem segmentu naj omenim, da so ostali postopki predpisani s strogimi zakonskimi pogoji za njihov začetek. Ko se določena vrsta postopka začne, tukaj nastopajo pogoji in merila, ki dokončno presodijo, kateri ponudnik bo uspel.
Viri in literautra
Monografije
1. Steinbacher, Matjaž: Združba interesov, v: CreateSpace Independent Publishing Platform (2011), str. 91.
2. Andhov, Marta, Vornicu, Roxana et. al.: Centralising Public Procurement - The Approach of EU Member States, v: Edward Elgar Publishing (2021), str. 36.
3. Baily, Peter et. al: Procurement Principles and Management, v: Pearson Education (2008), str. 103.
4. Rhode, Alexander: Public Procurement in the European Union, v: Springler Gabler (2019), str. 130.
5. Krönke, Christoph et. al: European Public Procurement - Commentary on Directive 2014/24/EU, v: Edward Edgal Publishing (2021), str. 310.
6. Potočnik, Maja, Skok Klima, Urška et. al: Komentar ZJN-3, v: Uradni list Republike Slovenije (2016), str. 43, 389.
Članki
1. Kirn, Marko: Opredelitev pravnih oseb javnega prava po pravilih javnega naročanja – analiza prakse Sodišča EU in določb ZJN-3, v: Podjetje in delo (2016), str. 1058.
2. Pohar, Klemen: Oddaja javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave, Pravna praksa (2022), str. 40-41.
Internetni viri
1. Kostanjevec, Vida: Partnerstvo za inovacije, URL: https://forum-media.si/javna-narocila/partnerstvo-za-inovacije (29. november 2025).
2. Prebil, Maja: Kdaj gre za drobljenje javnih naročil?, URL:https://potocnikprebil.si/2024/04/22/kdaj-gre-za-drobljenje-javnih-narocil-maja-prebil/ (29. november 2025).
3. Slovenska tiskovna agencija (STA), Z elektronskimi dražbami do milijonskih prihrankov. URL: https://www.iusinfo.si/medijsko-sredisce/dnevne-novice/133131 (7. december 2025).
4. Kostanjevec, Vida: Pravno varstvo zoper odločitve DKOM po ZPVPJN-C. URL: https://forum-media.si/javna-narocila/pravno-varstvo-zoper-odlocitve-drzavne-revizijske-komisije-po-zpvpjn-c?cgkit_search_word=ZPVPJN (7. december 2025).
Opombe
[1] Študent prvega letnika magistrske stopnje Pravne fakultete, Univerze v Ljubljani.
[2] Steinbacher, Združba interesov (2011), str. 91.
[3] Glej sklep DKOM 018-040/2022-35 z dne 12. julija 2022.
[4] Andhov, Vornicu, Centralising Public Procurement - The Approach of EU Member States (2021), str. 36.
[5] Baily, Procurement Principles and Management (2008), str. 103.
[6] Kostanjevec, Partnerstvo za inovacije: https://forum-media.si/javna-narocila/partnerstvo-za-inovacije (29. november 2025).
[7] Rhode, Public Procurement in the European Union (2019), str. 130.
[8] Krönke, European Public Procurement - Commentary on Directive 2014/24/EU (2021), str. 310.
[9] Prebil, Kdaj gre za drobljenje javnih naročil?, URL: https://potocnikprebil.si/2024/04/22/kdaj-gre-za-drobljenje-javnih-narocil-maja-prebil/ (29. november 2025).
[10] Slovenska tiskovna agencija (STA), Z elektronskimi dražbami do milijonskih prihrankov, URL: https://www.iusinfo.si/medijsko-sredisce/dnevne-novice/133131 (7. december 2025).
[11] Sodba SEU C-23/20 z dne 17. junija 2021.
[12] Kirn, Opredelitev pravnih oseb javnega prava po pravilih javnega naročanja – analiza prakse Sodišča EU in določb ZJN-3, Podjetje in delo (2016), str. 1058.
[13] Z novelo ZPVPJN-C začenši 1. januarja 2021 je to sicer po novem možno, a še zmeraj v zelo okrnjenem obsegu. Kostanjevec: Pravno varstvo zoper odločitve DKOM po ZPVPJN-C. URL: https://forum-media.si/javna-narocila/pravno-varstvo-zoper-odlocitve-drzavne-revizijske-komisije-po-zpvpjn-c?cgkit_search_word=ZPVPJN (7. december 2025).
[14] Pohar, Oddaja javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave, Pravna praksa (2022), str. 40-41.
[15] Sklep DKOM št. 018-192/2021-8 z dne 29. decembra 2021.
[16] Glej zlasti dvajseto uvodno izjavo Direktive 2009/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009.
[17] Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 preko blanketne Priloge II k direktivi natančno opredeljuje, kaj sodi med javna naročila na področju gradenj. Glej zlasti osmo uvodno izjavo omenjene direktive.
[18] Ugotovitev, kdaj bomo uporabljali splošna ali infrastrukturna javna naročila, zavisi od naročnikove primarne dejavnosti. Potočnik, Komentar ZJN-3 (2016), str. 43.
[19] Odločitev DKOM št. 018-102/2024-29 z dne 8. novembra 2024.
[20] '' Samo zakon (ZJN-3) je tisti, ki določa, kdaj ga ni treba upoštevati in uporabiti, nabava zdravil pa med izjemami, za katere se zakon ne uporablja (27. člen ZJN-3), ni navedena. Za preostalo blago (prehranska dopolnila, kozmetični izdelki, medicinski pripomočki ipd.), ki ga naročnik nabavlja zaradi nadaljnje prodaje ali dajanja v najem tretjim osebam, pa oddaja naročila ni podrejena pravilom ZJN-3...'' Podrobneje glej VSL Sodba PRp 343/2022 z dne 24.avgusta 2023.
[21] Sklep DKOM št. 018-133/2024-8 z dne 29. novembra 2024.
[22] Sklep DKOM št. 018-128/2024-6 z dne 12. novembra 2024.
[23] Sklep DKOM št. 018-038/2020-4 z dne 24.marca 2020.
[24] Sklep DKOM št. 018-099/2021-5 z dne 16.julija 2021.
[25] Glej zlasti 14. točko uvodne izjave Direktive 2014/25/EU.
[26] O določenih mejnih vrednostih glej 21. člen ZJN-3.
[27] Sklep DKOM št. 018-141/2024-4 z dne 5. decembra 2024.
[28] Sklep DKOM št. 018-244/03-25-1666 z dne 8.marca 2005.
[29] Sklep DKOM št. 018-134/2020-5 z dne 16.septembra 2020.
[30] Starejši ZJN-2 je v 48. členu določal, da morajo biti merila določena po vrstnem redu, prvo postavljeno merilo pa je odločilno (gl. Odločitev DKOM št. 018-035/2009-6 z dne 4. marca 2009). Tega ZJN-3 ne pozna, naročnik je dolžan izbrati zgolj ''ekonomsko najugodnejšo ponudbo''. Skok Klima, Komentar ZJN-3 (2016), str. 389.
