Relativni zmagovalec volitev = Mandatar? Slovenski ustavni običaj?

Državnozborske volitev so pred vrati in večina javnosti se ta trenutek ukvarja z vprašanjem volitev. Le redki pa se vprašajo, kaj nam bo prinesel »povolilni ponedeljek«. Odprto namreč ostaja, koga bo predsednik republike imenoval kot kandidata z mandatom za sestavo vlade.

Predsednik Republike Slovenije Borut Pahor je državnozborske volitve razpisal za nedeljo, 24. aprila 2022. Hkrati pa je predsednik Pahor pojasnil, da bo v skladu s svojimi ustavnimi pristojnostmi, kot kandidata za predsednika vlade predlagal tistega, ki bo užival zadostno podporo 46 poslanskih glasov. Predsednik republike bo pred podelitvijo mandata za sestavo vlade vodje poslanskih skupin pozval, naj ustrezno podporo posameznemu kandidatu izkažejo s podpisi poslancev. Ob tem je poudaril, da se zaveda, da gre za dotlej neobičajno zahtevo v slovenskem ustavnem redu. Dodatno je pojasnil še, da bo v primeru odsotnosti nedvomne podpore morebitnemu kandidatu, možnosti sestave vlade zaupal predsedniku stranke, ki je iz volitev izšla kot relativna zmagovalka.

Imenovanje kandidata za mesto mandatarja v slovenskem pravnem redu

Za Slovenijo je značilen unikaten dvostopenjski sistem oblikovanja vlade, pri čemer državni zbor najprej izvoli predsednika vlade, v posebnem glasovanju nato še ministre. Predsednik vlade tako svoj mandat dobi od državnega zbora in ne od šefa države, kot je značilno za klasični parlamentarni model. Temeljna zamisel procesa oblikovanja vlade značilnega za Slovenijo leži v okrepitvi položaja predsednika vlade. Ker ga voli državni zbor, mu je dana tudi višja stopnja legitimnosti. Doslej se je večina pravnih strokovnjakov ukvarjala z drugo fazo oblikovanja vlade, torej z izvolitvijo ministrov, medtem ko so problematike, ki izhajajo iz prve faze, ostale relativno nedotaknjene.

Določba 111. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS) v zvezi z imenovanjem kandidata za predsednika vlade določa največ tri kroge glasovanj. V prvem krogu je predsednik republike edini upravičeni predlagatelj kandidata za mesto mandatarja, medtem ko je v drugem in tretjem krogu le eden izmed možnih predlagateljev kandidata. Prvi odstavek 111. člena URS predsedniku republike nalaga, da v prvem krogu na podlagi posvetovanja z vodji poslanskih skupin državnemu zboru predlaga kandidata za predsednika vlade. Določba 225. člena Poslovnika državnega zbora dodaja še, da mora predsednik republike kandidata imenovati v roku 30 dni, šteto od konstituiranja državnega zbora.

Ustavna določba je jasna, pristojnost predlagati kandidata za mesto mandatarja v prvem krogu leži na ramenih predsednika republike. Bistveno manj pa je jasno, koga naj predsednik republike sploh predlaga, saj je formalno vezan le na opravo posveta z vodji poslanskih skupin. Ker je vlada odvisna od večinske podpore v državnem zboru, mora predsednik republike pri izbiri kandidata zagotovo upoštevati izid volitev ter razmerje sil v državnem zboru. V slovenskem pravnem redu velja, da predsednik republike ni pravno vezan na izid volitev v smislu, da bi imel dolžnost za kandidata predlagati relativnega zmagovalca volitev, kakor to zahteva pravni red v nekaterih državah npr. v Grčiji, Romuniji in Bolgariji. Tem bolj raznovrsten in razdrobljen je povolilni politični prostor, tem večjo povezovalno in posredovalno vlogo ima predsednik republike, saj mora skrbno izbrati kandidata za mesto mandatarja, ki je sposoben zbrati zadostno podporo v državnem zboru. Načeloma velja, da lahko predsednik republike za mandatarja predlaga kogarkoli, za katerega meni, da uživa zadostno podporo v državnem zboru. Namen posvetovanj z vodji poslanskih skupin je, da predsednik republike ugotovi, kdo (praviloma gre za predsednike parlamentarnih strank) uživa zadostno podporo med poslanci, tako da bi njegova morebitna kandidatura tudi uspela. Glasovanje poslancev pri volitvah predsednika vlade je tajno. Takšen način glasovanja naj bi pomenil garancijo, da gre za resnično svoboden izraz volje poslancev.

Pregled dosedanjih postopkov prvega koraka oblikovanja vlade

Aprilske volitve bodo devete državnozborske volitve v samostojni Sloveniji. Kljub pravni nevezanosti glede imenovanja kandidata, se je predsednik republike v vseh osmih dosedanjih primerih, ko se je vlada oblikovala po izvolitvi nove sestave državnega zbora, odločil, da bo za mandatarja v prvem krogu predlagal predsednika stranke, ki je iz volitev izšla kot relativna zmagovalka. Načeloma velja, da bo 46 poslanskih glasov najlažje zbral relativni zmagovalec volitev, saj ima največ poslanskih sedežev. Vendar to načelo ni absolutno.

V zadnjih 30 letih kar dvakrat relativnima zmagovalcema volitev ni uspelo pridobiti večinske podpore v državnem zboru. Leta 2011 relativni zmagovalec na glasovanju v državnem zboru ni zbral zadosti glasov podpore, podprlo ga je namreč zgolj 42 poslancev. Medtem pa je leta 2018 relativni zmagovalec zavrnil soglasje k predlogu predsednika republike, da ga imenuje za kandidata. V slednjem primeru predsednik republike v prvem krogu nato sploh ni imenoval svojega kandidata za mesto mandatarja. Zanimivo je, da je v obeh primerih predsednik vlade v naslednjih krogih glasovanj postal predsednik na volitvah drugo uvrščene stranke. Dodatna zanimivost je še, da sta bili obe tako oblikovani vladi le kratkega roka, naslednjo vlado pa je oblikoval predsednik oz. predsednica stranke, ki v času neposredno po volitvah ni zbral ustrezne podpore za izvolitev na funkcijo predsednika vlade.

Po besedah predsednika republike, bo kandidat za mandatarja po aprilskih volitvah tisti, ki bo sposoben izkazati zadostno podporo. Gre za razliko od besed predsednika Pahorja pred državnozborskimi volitvami leta 2018, ko je navedel, da bo kot kandidata za predsednika vlade predlagal predsednika stranke, ki bo relativna zmagovalka volitev. Ker je predsednik republike v vseh osmih dosedanjih primerih, kot kandidata za mandatarja predlagal oz. v primeru iz leta 2018 vsaj želel predlagati relativnega zmagovalca volitev, je na mestu vprašanje, ali to predstavlja ustavni običaj.

Imenovanje relativnega zmagovalca volitev za mandatarskega kandidata kot ustavni običaj

Običaj predstavlja ponavljajoče se ravnanje, za katerega je značilno, da traja daljše časovne obdobje. Posledično se pri članih skupnosti oblikuje občutek, da je takšno ravnanje obvezno. Če gre za ravnanje s področja ustavnega prava, ki pa ni zapisano v ustavi, gre za ustavni običaj. Tudi Kelsen je v svoji teoriji poudarjal, da mora ustavni običaj naprej vzpostaviti dejavno ravnanje relevantnih oseb, slednje pa morajo nato imeti še zavest, da so zavezane k ravnanju, čeprav ga pozitivno pravo ne predpisuje. Pravna teorija ustavnemu običaju torej pripisuje tri elemente; 1) ravnanje ni zapisano v ustavi, 2) gre za ponavljajoče se ravnanje, ki traja daljše časovno obdobje in 3) obstaja občutek, da je takšno ravnanje obvezno.

Analiza 111. člena URS daje jasen izsledek, da določba predsedniku republike ne nalaga, da bi kot kandidata za mandatarja moral imenovati relativnega zmagovalca volitev. Možna je sicer razlaga, da naj predsednik republike kot kandidata predlaga tistega, ki bo sposoben zbrati zadostno podporo v državnem zboru. Navadno bo to relativni zmagovalec volitev, saj bo prinesel največ glasov podpore iz naslova poslancev svoje stranke. Vendar temu ni vedno tako. Če je razlika med številom poslanskih mandatov prvo in drugo uvrščene stranke minimalno (npr. 1), potem predsednik drugouvrščene stranke ne bo imel bistveno večjih težav pri zbiranju zadostne podpore, kot predsednik prvouvrščene stranke. Da relativni zmagovalec volitev nima vedno najboljših možnosti pri zbiranju zadostne podpore v državne zboru nas učita tudi primera iz leta 2011 in 2018. Določba 111. člena URS torej predsednika republike ne zavezuje, da bi kot kandidata za mandatarja v prvem krogu moral imenovati relativnega zmagovalca volitev.

Ali gre pri imenovanju relativnega zmagovalca kot kandidata za mesto predsednika vlade za ponavljajoče dejanje, ki traja daljše časovno obdobje, je zaradi relativno kratke zgodovine slovenske ustave dokaj nehvaležno vprašanje. Menim, da osemkratna ponovitev pomeni zadostno količino, da ravnanje lahko označimo za ponavljajoče. Bolj sporno je, ali lahko 30-letno tradicijo izvrševanja takšnega ravnanja označimo za ravnanje, ki traja daljše časovno obdobje. V primerjavi z državami, ki imajo bogato stoletno ustavno tradicijo, zagotovo ne. Pa, vendar, v času od slovenske osamosvojitve je bilo razpisanih 8 državnozborskih volitev in prav po vsakih je predsednik republike kot kandidata za mandatarja imenoval relativnega zmagovalca. Ravnanje ravno nima stoletne tradicije, je pa bilo izvršeno v vseh do sedaj možnih primerih. Prav zato je po mojem mnenju tudi element daljšega trajanja v času izpolnjen.

Občutek predsednika republike, da je obvezan kot kandidata za mandatarja imenovati prav relativnega zmagovalca volitev, je vse do letos obstajal. Ne samo, da je bilo to ravnanje kar osemkrat izvršeno, temveč je na zadnjih državnozborskih volitvah leta 2018 sam predsednik republike že pred volitvami navedel, da bo kot kandidata za predsednika vlade imenoval relativnega zmagovalca. V tem času se je predsednik republike očitno čutil obvezanega, da prav predsednika zmagovite stranke imenuje kot kandidata za mandatarja, čeprav je bilo leta 2018 zaradi predvolilnih izjav že na dan volitev jasno, da bo relativni zmagovalec le stežka zbral potrebnih 46 glasov. A predsednik republike ga je kljub temu želel predlagati kot kandidata za mandatarja. Seveda so letošnje izjave predsednika Pahorja, izpolnjevanje elementa zavesti o obveznosti ravnanja nekoliko ošibile.

V sedmih od osmih primerov je predsednik republike kot kandidata za predsednika vlade v prvem krogu v sedmih primerih predlagal relativnega zmagovalca volitev. V preostalem primeru je to nameraval storiti, a kandidat ni soglašal. Čeprav takšno ravnanje ni zapisano v določbi 111. člena URS gre za ponavljajoče ravnanje, ki traja že vse od prvih državnozborskih volitev v samostojni Sloveniji. Polega tega je vsaj do letos predsednik republike imel zavest, da je takšno ravnanje obvezno. Na podlagi predstavljenega je mogoče zaključiti, da predsednik republike kot kandidata za predsednika vlade v prvem krogu vedno predlaga relativnega zmagovalca volitev. Takšna praksa pa predstavlja slovenski ustavni običaj.