»Vladanje z odloki« kot kršitev načela vladavine prava

Uvod

Dve leti trajajoča epidemija bolezni Covid-19 je sodobne države in njihove vlade postavila pred mnoge izzive. Nekateri govorijo celo o novi, (post)koronski resničnosti. Ta nova resničnost je pričakovano pritegnila tudi pozornost družboslovcev in drugih strokovnjakov, ki jo razumejo in razlagajo na različne načine ter iz različnih zornih kotov: filozofskega, sociološkega, psihološkega, zgodovinskega, medicinskega in drugih. V prispevku se bom osredotočil na pravni vidik problema, oziroma natančneje na vprašanje, ali je omejevanje nekaterih pravic z vladnimi odloki v Republiki Sloveniji v času trajanja epidemije (bilo) v skladu z načelom zakonitosti, ali pa je nasprotno prišlo do kršitev tega načela; v slednjem primeru, zlasti če so te kršitve prekoračile določeno mejo dopustnega, lahko govorimo o kršitvi načela vladavine prava. Moja teza je, da je bilo tovrstnih kršitev toliko, da je bilo načelo vladavine prava kršeno.

Parlamentarizem kot sistem državne oblasti

Za parlamentarni sistem državne oblasti, kot ga pozna tudi Republika Slovenija, je značilno, da je zakonodajno telo demokratično izvoljeno, medtem ko je vlada (kot nosilka izvršilno-upravne oblasti) vseskozi odvisna od zaupanja parlamenta. Parlament je tisti, ki sprejema zakon, proračun in določa politiko, ki naj jo vlada izpeljuje. Vlada je na te odločitve vezana in jih je zavezana uresničevati. V primeru samovolje vlade ima parlament v rokah institut konstruktivne nezaupnice.2 Drugače je recimo v predsedniškem sistemu (predstavnice katerega so ZDA); predsednik, kot nosilec izvršilno-upravne dejavnosti, je neposredno demokratično izvoljen, zato imajo pravni akti, ki jih izda predsednikova administracija, demokratično legitimiteto in upravičeno zakonsko moč.3 Razmerje med parlamentom in vlado v parlamentarnem sistemu državne oblasti se na konkretni ravni odraža v razmerju med pravnimi akti, ki jih parlament ali vlada sprejemata. Zakon, ki ga sprejme parlament, je tisti, ki lahko (edini) izvirno uvaja in ureja pravice in dolžnosti pravnih subjektov,4 v kolikor seveda te pravice in dolžnosti niso določene že v ustavi.5 Beseda »izvirno« pomeni, da lahko pravice in dolžnosti ureja tudi podzakonski akt, ki ga sprejme vlada – vendar zgolj na podlagi pooblastila v zakonu. Uredba ali odlok vlade (t. i. delegirana akta) morata temeljiti na aktu, ki ga izpeljujeta ali se nanj opirata (t. i. delegirajoči akt).6 Temu načelu pravimo tudi načelo legalitete. Ustava ga v prvem in drugem odstavku 153. člena formulira takole: »Zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni pravni akti morajo biti v skladu z ustavo.«7 ter: »Podzakonski predpisi in drugi splošni pravni akti morajo biti v skladu z ustavo in z zakoni.«8 Načelo legalitete najdemo tudi v 120. členu Ustave, drugi odstavek: »Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno, v okviru in na podlagi ustave in zakonov.«

Razmerje med zakoni in podzakonskimi akti

Razmerje med zakonom in odlokom je torej razmerje pooblastila; zakon pooblašča odlok, da uredi podrobnosti, ki se tako hitro spreminjajo, da jih zakonodajalec ne more pravočasno urejati. Poglavitni razlog, da podzakonski akti sploh obstajajo in se uporabljajo, je torej v tem, da bi prehitro in prepogosto spreminjajoči se zakoni, ki bi bili vrh tega še preveč podrobni, negativno vplivali na seznanjenost s pravom in s tem tudi na pravno varnost. Odlok naj bi opredeljeval podrobnosti tako, da izhaja iz načel ter pravic in dolžnosti, ki jih vsebuje zakon. Priporočljivo je, zlasti v parlamentarizmu, da že zakon podaja navodila in merila, kako naj ga odlok dopolnjuje in konkretizira, kar preprečuje, da bi se domena vlade pri sprejemanju odlokov širila. Zato je idealno pooblastilo tako imenovano posebno zakonsko pooblastilo ali izvršilna klavzula.9 Za zakonodajalca to pomeni, da mora že ob izdaji zakona domisliti, katera vprašanja naj morebitni predpis izvršilne veje oblasti ureja; po drugi strani pa je izvršilni veji olajšano delo zato, ker je njena dolžnost – skrbeti za izvrševanje zakonov – jasno opredeljena in usmerjena.10 Naj omenim še, da obstaja razlika med zakonom in odlokom, ne nepomembno, tudi v samih oblikovnih sestavinah obeh: zakon se sprejema v trifaznem postopku v državnem zboru (pri čemer sodeluje tudi opozicija),11 odlok pa v enofaznem postopku v vladi (večina ministrov);12 za zakon je potrebna promulgacija (podpis predsednika republike) in objava v Uradnem listu,13 odlok pa se zgolj objavi v Uradnem listu.14 Poleg tega so seje državnega zbora javne, seje vlade pa ne;15 to pomeni, da lahko o postopku sprejemanja zakonov poročajo mediji in je ta izpostavljen kritičnemu očesu strokovne in druge javnosti, medtem ko te možnosti pri postopku sprejemanja odlokov ni.

Ustavnosodna presoja nekaterih odlokov vlade in pasivnost slednje pri odpravljanju protiustavnega stanja

Od začetka Covida smo bili priča intenzivirani normodajni vladni dejavnosti pri sprejemanju odlokov, ki so urejali velik del našega vsakdanjega življenja in posegali v ustavne pravice: od prepovedi gibanja izven občin, do policijske ure in prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah.16 S tem seveda ne bi bilo nič narobe, če bi bili odloki skladni z zakonom, zakon pa z ustavo – torej, če bi bilo zadoščeno načelu zakonitosti in načelu hierarhije ali usklajenosti pravnih aktov. A kaže, da temu ni tako. Ustavno sodišče RS je namreč v svoji odločbi maja 2021 za pet vladnih odlokov ugotovilo, da so bili v neskladju z ustavo (gre za odloke o začasni splošni prepovedi ali omejitvi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih ter prepovedi gibanja izven občin).17 Ustavna sodnica dr. Katja Šugman Stubbs je v svojem pritrdilnem ločenem mnenju k navedeni odločbi med drugim zapisala, da so odloki sami po sebi, torej vsebinsko, verjetno nujni, potrebni in sorazmerni. Problematično pa je bilo dejstvo, da so temeljili na določbah Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju: ZNB), ki so bili sami v neskladju z Ustavo:

»Odločitev, da so odloki spoznani za neskladne z Ustavo zaradi kršitev načela legalitete, ne pove ničesar o njihovi vsebini. Z njihovo vsebino se v tej odločbi namreč sploh ni bilo treba ukvarjati, saj podzakonski akti črpajo svoje življenje iz zakona. Če je zakon v neskladju z Ustavo, potem odloki, sprejeti na podlagi takega zakona, sploh ne morejo obstati, ne glede na to, kakšni so po vsebini.«18

Dejstvo, da je od začetka epidemije marca 2020 in prvih odlokov, ki so posegali v ustavne pravice prebivalcev, do maja 2021, ko je bila sprejeta omenjena odločba Ustavnega sodišča, obstajalo protiustavno stanje, samo po sebi še ne more privesti do sklepa, da Republika Slovenija ni pravna država. Gre za normalno delovanje državnih institucij v skladu z načelom delitve oblasti: vlada sprejema podzakonske akte, parlament zakone, in če prvi niso v skladu z ustavo ali zakoni, drugi pa v skladu z ustavo, jih ustavno sodišče na zahtevo privilegiranega subjekta ali pobudo kogarkoli, ki izkaže pravni interes, razveljavi (kolikor gre za zakon ali podzakonski akt), razveljavi oziroma odpravi (kolikor gre za podzakonski akt) ali ugotovi njihovo neskladje z ustavo ter zakonodajalcu naloži odpravo ugotovljenega neskladja. To se je zgodilo tudi v primeru omenjene odločbe, ki je spoznalo za neskladni z Ustavo točki 2 in 3 prvega odstavka 39. člena ZNB, ki govorita o pristojnosti Vlade, da z ukrepi »prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih« oziroma »prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni«.19

Po drugi strani v oči bodejo tri dejstva. Prvič, protiustavno stanje, od sprejema prvih odlokov do ugotovitve protiustavnosti s strani Ustavnega sodišča, je trajalo relativno dolgo, več kot eno leto, kar je še posebej problematično glede na dejstvo, da so bili ti posegi posebej intenzivni (npr. prepoved zapuščanja občine ali policijska ura) ter masovni (odloki so se nanašali na vse prebivalce Republike Slovenije). To si lahko razložimo s preobremenjenostjo Ustavnega sodišča (izjemen sodni pripad tako pobud kot ustavnih pritožb, zlasti od nastopa epidemije), pa tudi z razlogi, ki sodijo v »polje psihologijo sodnega odločanja«, kot zapiše ustavna sodnica dr. Šugman Stubbs v svojem ločenem mnenju:

»Tukaj namreč trčimo ob dejstvo, da na Ustavnem sodišču sedi devet posameznikov, ki smo s svojimi sposobnostmi, osebnostnimi potezami in vrednotami zgolj ljudje. Odgovore za odlašanje z odločitvijo tako lahko iščemo v različnih (racionalnih in iracionalnih) strahovih, oklevanjih, dvomih, pa tudi v nepripravljenosti dela sodnikov, (ki so kljub dolgotrajnim usklajevanjem nazadnje glasovali proti) da sprejemajo kompromise. Sprejemanje kompromisov pa je – pri tematiki, ki, tako kot razdvaja javnost, razdeljuje tudi sodnike Ustavnega sodišča in ki je strateško (v teh časih, žal, tudi politično) tako delikatna – nujno.«20

Drugič, zgornji pomislek nedvomno nudi »olajševalno okoliščino« na strani Ustavnega sodišča RS. Vendar pogled na tuje pokaže, da so se marsikatere države članice Evropske unije na epidemijo Covida – ki je verjetno nihče ni pričakoval in so bile pravne podlage za aktivno in učinkovito spopadanje z epidemijo v večini neustrezne tudi pri njih – odzvale bistveno bolj agilno, pravočasno in pravno utemeljeno. Svojo nalogo, torej ustrezno prilagoditev zakonodaje novim razmeram, so tuje vlade ali zakonodajalci opravili ali samoiniciativno v začetnem obdobju epidemije ali pa nekoliko kasneje, po posredovanju ustavnih sodišč.21 V tem času sta na primer »avstrijski in nemški zakonodajalec sprejela posebne Covid-19 člene ali Covid-19 zakone, ki so bistveno precizirali prej prav tako [kot v Sloveniji] bolj ali manj prazna zakonska pooblastila«.22 V Avstriji so tako sprejeli Zvezni zakon o začasnih ukrepih za preprečitev širjenja Covid-19, v Nemčiji pa Zvezni zakon za varstvo pred nalezljivimi boleznimi. Podobno je ravnal francoski zakonodajalec: »Francija je z urgentnim zakonom, sprejetim 23. 3. 2020 po hitrem postopku razglasila izredno zdravstveno stanje. Z urgentnim zakonom št. 2020-290 za soočenje z epidemijo Covid-19 [...] je bil spremenjen Zakon o javnem zdravju, v katerega je bilo vstavljeno poglavje o hudih zdravstvenih nevarnostih in krizah.«23

In tretjič, poleg zgornjega očitka, ki se nanaša predvsem na slovenskega zakonodajalca, posredno pa tudi na Vlado, ki ima dejansko največjo (z)možnost in realno kapaciteto predlagati zakone ali novele zakonov v državni zbor, ne moremo mimo dejstva, da ZNB v več kot 11 mesecih od ustavnosodne ugotovitve njegove protiustavnosti še ni bil noveliran: še vedno obstaja v identični obliki kot takrat, ko so bili na njegovi podlagi sprejemani neustavni odloki. Čeprav je ustavna sodnica dr. Šugman Stubbs maja 2021 zapisala, da slovensko Ustavno sodišče ni brezzobi tiger, se tako po preteku roka približno petih mesecev za uskladitev ZNB z Ustavo izkaže, da – žal – v precejšnji meri vendarle je brezzobi tiger. Razlogi za omenjeno neodzivnost parlamenta in vlade so po eni strani nedvomno delikatna in napeta (dnevno)politična razmerja, zaradi katerih vladna koalicija nima potrebne večine v parlamentu. Poleg tega bi lahko trdili tudi, da se je Vlada v nadaljnjih valovih epidemije enostavno odločila, da ne bo več omejevala gibanja in zbiranja ljudi – s čimer se seveda ravno tako dejansko izogne protiustavnemu stanju.24 Ta rešitev, ki se izogne protiustavnosti tako, da namesto spremembe protiustavnega zakona, na katerem temeljijo odloki, pač ne sprejema več odlokov s podobno vsebino in posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine, je nekoliko »klavrna« v smislu, da bi se ob morebitnem izbruhu nove epidemije ali pojavitvi močnejšega vala iste epidemije ter potrebi po novih, vsebinsko podobnih odlokih, pojavila ista težava glede načela zakonitosti (in vladavine prava) kakor ob začetku epidemije.

Zaključek

V pričujočem prospevku, katerega tema je bilo razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti (in ustreznimi pravnimi akti, ki jih sprejema ena ali druga) ter vpliv tega razmerja na stanje vladavine prava, sem odgovoril na vprašanje, ali vladanje pretežno z odloki, izmed katerih so nekateri relativno močno posegli v ustavne pravice in svoboščine državljanov in ki se v Republiki Sloveniji prakticira približno zadnji dve leti, pomeni tudi kršitev načela vladavine prava pri nas. Moj odgovor je bil pritrdilen. Več kot eno leto smo vzdrževali protiustavno stanje, ki se bo ob še vedno nespremenjenem Zakonu o nalezljivih boleznih potencialno ponovilo ter bo v precejšnji meri ostalo nesanirano, saj obstajajo posameznice in posamezniki, ki že plačanih glob za kršitve določenih protiustavnih odlokov ne bodo dobili povrnjenih.