Ali je italijanski predsednik kršil ustavo?

Predsednik Italije, Sergio Mattarella [11]

1. Uvod

Italijanska ustava le v enem odstavku določa način oblikovanja vlade, zato se je skozi desetletja parlamentarizma izoblikovala množica ustavnih običajev, ki urejajo ta postopek. Koliko pa sme predsednik republike, ki je nevtralen in nepristranski organ, pogojevati mandat in vplivati na sestavo vlade? In četudi to sme, ali je problematično, da je predsednik postavil ekonomsko stabilnost države pred jasno izraženo voljo volivcev?

2. Zgodba do zdaj

4. marca so bile državnozborske volitve, na katerih so volivci izbirali 630 poslancev Predstavniškega doma (Camera dei deputati) in 315 senatorjev (Senato). Zmagala je desnosredinska koalicija pod vodstvom stranke Severna liga (Lega Nord) z okoli 37% glasov v obeh domovih. Sledilo je Gibanje petih zvezd (Movimento cinque stelle – M5S) z 32% in Demokratska stranka (Partito Democratico – PD) s 23%. Izid je bil veliko presenečenje, saj sta prvič v Evropi zmagali desničarski in populistični stranki, ki sta kampanjo gradili na nasprotovanju »esteblišmentu«.

Predsednik republike je strankama omogočil dva meseca pogajanj, usklajevanj, stranki sta sklenili celo koalicijsko pogodbo, o kateri so glasovali volivci prek interneta. Strinjal se je tudi s predlogom, da postane predsednik vlade javnosti do tedaj povsem neznani profesor prava Giuseppe Conte, ki ni bil izvoljen v parlament. Dal mu je nalogo, da sestavi vlado. Obema strankama pa je jasno povedal, da bo posebej pozoren na predloge za ministrska mesta.

27. maja, 84 dni po volitvah, je italijanski predsednik Mattarella stopil pred televizijske kamere in s težkim srcem povedal, da je mandatar Conte vrnil mandat za sestavo vlade, ker je zavrnil njegov predlog za gospodarskega ministra, ki bi postal Paolo Savona, ki je med drugim zagovornik zloglasnega »plana B«. V svojem govoru je dejal:

»Sprejel sem vse predloge, razen ministra za gospodarstvo. Imenovanje tega ministra vedno predstavlja takojšnje sporočilo finančnim trgom, ki jih lahko pomiri ali razburi.

Prosil sem, naj za to ministrstvo predlagajo uglednega političnega predstavnika večine, ki se bo držal programa. Predstavnika, ki – poleg ugleda in osebne primernosti – ne bo viden kot zagovornik določene linije, ki smo jo večkrat zaznali in ki bi mogoče, ali celo neizogibno, povzročila izhod Italije iz evra. To bi bilo zelo drugače od odločne drže v Evropski uniji, da bi jo spremenili na bolje iz italijanskega zornega kota. Ob tej moji spodbudi sem opazil – z obžalovanjem – nepripravljenost na kakršnokoli drugo rešitev, zato je mandatar vrnil mandat.«[1]

Za to je navedel dva razloga: prvič, ker meni, da bi Savona hotel sprožiti »Italexit«, kar bi bilo v nasprotju z voljo volivcev, saj ne Di Maio ne Salvini nista nikoli govorila o tem (ko se je to znašlo v javno objavljeni koalicijski pogodbi, sta na val ogorčenja to umaknila). In drugič, ker bi njegovo imenovanje skupaj z drugimi zaskrbljujočimi namerami (v koalicijski pogodbi npr. piše, da bo vlada poskrbela, da ECB izbriše 250 milijard evrov italijanskega dolga), povzročilo paniko na finančnih trgih, kar bi otežilo vračanje javnega dolga, pridobivanje novih kreditov za socialno politiko, pognalo obresti v nebo in ogrozilo varčevanje in naložbe Italijanov. Za konec je poudaril, da je Italija ustanovna članica in protagonistka Evropske unije.

Conte ni hotel popustiti, zato je vrnil mandat. Salvini in Di Maio sta užaljeno razglasila ustavno krizo, predsednika obtožila sabotiranja in preprečevanja oblikovanja vlade, Di Maio pa je zagrozil celo z ustavno obtožbo. Mattarella lahko še podaljša čas za sestavo vlade, poskusi vsiliti tehnično vlado ali pa razpusti parlament in razpiše nove volitve. Očitno je bil dober taktik, saj je koaliciji ponudil še nekaj dni za razmislek in Contejeva vlada, tokrat s Savono kot ministrom za evropske zadeve, je zaprisegla 1. junija.

3. Ustavni položaj predsednika Republike Italije

Predsednik republike je neodvisen in nevtralen monokratični organ, ki uteleša narodno enotnost in zagotavlja spoštovanje ustave. Izvaja vrhovno garantno in nadzorno funkcijo v odnosu do drugih ustavnih organov. Je varuh ustave, ne zavzema strani, temveč stran ustave. Simbolno ima v stavbi poleg predsedniške palače na griču Kvirinal sedež tudi italijansko Ustavno sodišče.

Zaradi svojega nevtralnega in nepristranskega položaja predsednik ne more vladi ali parlamentu vsiljevati svoje osebne politike.[2] Po drugi strani je predstavnik narodne enotnosti, na kar kaže tudi postopek izvolitve, saj je z dvotretjinsko večino izvoljen na skupni seji obeh domov parlamenta, ki se ji pridruži še 58 predstavnikov 20 pokrajin. Je tudi vezni člen med ostalimi ustavnimi organi. V primeru institucionalne krize ima stimulativno funkcijo, saj lahko s sopodpisom predsednika vlade razpusti parlament ali zahteva odločitev ustavnega sodišča v sporih o pristojnostih. Njegov temeljni namen je, skratka, da zagotavlja normalno delovanje državnih organov in stabilnost države.

Vlogo varuha ustave izvaja v primerih, ko: predseduje Sodnemu svetu, imenuje 5 od 15 ustavnih sodnikov, razpisuje referendume in volitve. Narodno enotnost pa predstavlja, ko: imenuje 5 senatorjev z doživljenjskim mandatom, predstavlja državo in lahko pomilosti ali zmanjša kazen.[3]

Teorija poudarja, da je vloga predsednika res »nevtralna«, ne pa »apolitična«. Čeprav ni uradni nosilec splošne politike države, lahko izvaja določen vpliv na ostale organe.[4]

Italijanska ustava je izjemno skopa, kar se tiče postopka oblikovanja vlade. Iz 92. člena izhaja le, da predsednik republike imenuje predsednika vlade in, na njegov predlog, ministre. V praksi celotno vlado imenuje naenkrat.

4. Postopek oblikovanja vlade

V času Prve republike (1946-1993) je bil v Italiji uveljavljen proporcionalni volilni sistem. Zaradi politične fragmentarnosti nobena opcija nikoli dobila absolutne večine, zato je predsednik moral sam iskati primerno koalicijo in izvajal dolgotrajna posvetovanja v iskanju najprimernejšega kandidata, ki bo najverjetneje dobil zaupnico v parlamentu.

Po novem volilnem zakonu leta 1993, ki je uvedel večinski sistem, se je postopek spremenil, saj so se stranke pred volitvami začele povezovati v dve koaliciji (desno- in levosredinska) z jasnim programom in jasnim vodjo. Ustavni običaj je postal, da vodja zmagujoče koalicije avtomatsko postane mandatar, kakor je v navadi tudi pri nas.[5]

Od leta 2015 je uveljavljen mešani sistem, s t.i. zakonom »Italicum«, ki ga je po odločbi ustavnega sodišča deloma nadomestil »Porcellum«.

92. člen ustave pa predsedniku nalaga pooblastilo, da na predlog predsednika vlade imenuje ministre. Po mnenju teorije gre za povsem formalno pooblastilo, saj je izbira predsednika republike enostavno odvisna od parlamentarne večine, ki bo narekovala tako izbor mandatarja kakor tudi ministrov.[6]

Predsednik ima tako relativno ozko stopnjo diskrecije pri izbiri mandatarja, pri izbiri ministrov pa prav nobene več.[7]

S takšno restriktivno razlago se italijanska ureditev po učinkih približuje nemški, v kateri parlament izvoli mandatarja (ekvivalent zaupnice), ki potem sam izbira ministre, ki jih predsednik imenuje (tudi tam gre za formalno opravilo).

Vendar pa Mattarella ni prvi predsednik, ki je izkoristil svojo izključno pristojnost imenovati vlado, da je mandatarja prisilil, da imenuje koga drugega za ministrsko mesto, ne glede na to, kaj pravijo učbeniki ustavnega prava.

Leta 1994 je Silvio Berlusconi, vodja stranke Forza Italia, za pravosodnega ministra predlagal svojega odvetnika Cesareja Previtija, ki je med kampanjo rekel: »Zmagali bomo na volitvah, pa ne bomo šli v zapor«. Predsednik Oscar Luigi Scalfaro ga je zavrnil in pristal na to, da ga imenuje za ministra za obrambo. Leta 2001, oblikovanje druge Berlusconijeve vlade: Carlo Azeglio Ciampi ni sprejel kandidata za ministra za pravosodje Roberta Maronija, ker je bil v preiskavi zaradi preprečitve dejanja uradni osebi, saj naj ne bi dovolil opravljanja hišne preiskave veronskemu tožilcu Giudu Papalii. Postal je minister za delo. Leta 2014 pa je Giorgio Napolitano zahteval od Mattea Renzija, naj za pravosodnega ministra ne imenuje tožilca pokrajine Reggio Calabria Nicola Gratterija, ker bi to kršilo nenapisano pravilo, da pravosodni funkcionar ne more biti obenem minister za pravosodje. V tem primeru je Renzi upošteval navodilo. [8]

Iz teh primerov je videti, da je predsednik zavrnil kandidate, ki so bili očitno neprimerni zaradi konflikta interesov ali avtoritarnih manevrov. Letošnji razlog pa se nanaša na vprašanje gospodarske politike. Ali sme šef države preprečiti oblikovanje vlade, ki bi Italijo popeljala iz evra?

Prof. Bertolissi z Univerze v Padovi je poudaril, da zdajšnja situacija ni podobna nobeni v bližnji preteklosti, zato tudi nobena od ustavnopravnih teorij ni prav uporabna, ter da ustavodajalec ni imel v mislih takšne patološke situacije pri oblikovanju vlade, ki bi ga morali voditi spoštovanje institucij in složnost. V tem primeru je opozoril na to, da je v igri politična usmeritev in postavil hipotetični primer: »Če predsednik ne glede na razloge zavrne imenovanje ministra, ki ga želi večina, in se vlada ne oblikuje, bomo šli znova na volitve. Zdaj si predstavljajmo, da tudi nova politična krajina potrdi zdajšnjo sestavo parlamenta, in te stranke znova predlagajo istega kandidata: kaj bo potem? Bomo šli volit še drugič, še tretjič? Je možno, da funkcionar, ki bi po naravi moral biti nevtralen, do neskončnosti zavrača spoštovanje volje volilnega telesa? Čemu, v imenu česa?«[9]

Kar smo doslej ugotovili, je, da 92. člen ni v veliko pomoč in da klasične ustavnopravne teorije, čeprav morda niso več uporabne v 2018, ne nudijo zadovoljivega odgovora. A če smo iskali formalističen argument v prid Mattarelle, smo ga našli med mlajšimi ustavnimi običaji.

Martines namreč navaja, da je že postala praksa nekaterih predsednikov republike, da mandat za sestavo vlade pogojijo in ob tem »zarišejo« politične usmeritve vlade ali določene točke programa. Enako velja za predsednikove intervencije, s katerimi svetuje imena za ministre ali lastnosti, ki naj bi jih imeli, ali pa mandatarju postavi – razen v izjemnih primerih – časovne meje za njegovo nalogo. Diskrecijska moč predsednika republike, da ustvari novo vlado, pa se ne more raztezati onkraj določenih meja, kjer se nahaja že pravica mandatarja in političnih sil v parlamentu, da uveljavijo svoj politični program.[10]

Mattarella je tako ravnal po običaju in pri sestavljanju vlade pokazal gromozansko potrpljenje, kar kaže nasprotno od neke samovolje ali zlorabe pravice. Podlage za ustavno obtožbo torej ni.

Ustavna obtožba v Italiji je sicer mogoča zaradi veleizdaje [alto tradimento] ali napada na ustavo [attentato alla Costituzione]. Obe dejanji sta pomensko nedoločni, da omogočita stopnjo diskrecije pri ugotavljanju politične odgovornosti. Malo verjetno je, da bi ustavno sodišče obsodilo Mattarello, če bi do tega prišlo. Verjetno bi bilo treba tudi tehtati med škodo, ki jo je po svojem mnenju odvrnil z zavrnitvijo Savone, in škodo, ki nastaja zaradi dolgotrajne politične nestabilnosti. Slednja sicer ni nič novega za Italijo. Ali bi bilo mogoče obtožiti in odstaviti predsednika v primeru, ko bi trikrat zavrnil oblikovanje vlade, da krši načelo lojalnega sodelovanja med državnimi organi in uzurpira ustavni red in jemlje državo za talca? Morda res.

Tako kot pri Kataloniji tudi tu ne gre toliko za pravno, kot politično vprašanje. Torej ne, ali predsednik to sme po črki ustave, ki očitno dopušča široko polje razlage, temveč ali je to nekaj zaželenega in dobrega.

5. Ali je to prav?

Kaj je res hotel storiti italijanski predsednik, glede na to, da je vlada čez nekaj dni vseeno prisegla? Pravzaprav se odpirata dve možnosti: (1) Mattarella je pod krinko nepomembnega do evra kritičnega ministra hotel onemogočiti oblikovanje populistične vlade – očitno neuspešno, (2) Mattarella je zagovarjal interese finančnih trgov in iskreno ni hotel Savone, saj jim je kasneje vseeno omogočil sestaviti vlado, Salvini in Di Maio pa sta zadevo po nepotrebnem eskalirala in lansirala v javnost, namesto da bi se o tem dogovorili za zaprtimi vrati. Ko »garant ustave« in »predstavnik narodne enotnosti« zavrača izraženo voljo elektorata zaradi golih gospodarskih učinkov, je jasno, da je državna suverenost le še na majavih nogah. Ne glede na to, koliko sta bila Salvini in Di Maio pripravljena sklepati kompromise, se odpira pomembnejše vprašanje, namreč iz kakšnih razlogov lahko predsednik države zavrne imenovanje vlade?

Bivši grški finančni minister Janis Varufakis, ki je iz prve roke izkusil srečanja finančnih ministrov držav EMU, je v Guardianu ogorčeno pisal o dvojnih merilih italijanskega predsednika, ki da je zavrnil vlado iz nenačelnega razloga – namesto, da bi jasno povedal, da ne bo imenoval vlade politikov, ki hočejo izgnati 500.000 beguncev ali pa da bi zavrnil imenovanje Mattea Salvinija, ki se za to zavzema, za notranjega ministra, je izbral bodisi kozmetični bodisi za državno suverenost srhljivi razlog, da je bil Savona kritičen do evra in da bo to ogrozilo italijanske prihranke. Varufakis pri tem ne skriva svoje averzije do delovanja EMU in nam postreže z idejo, ki je še bolj ustavnopravno sporna in skregana z demokracijo – da bi moral predsednik zavrniti to vlado že zato, ker je populistična.

Ali nimajo državljani pravice, da jim vladajo »bedaki«? Predsednik republike ni izvoljen na neposrednih volitvah in ne predstavlja nobene politične opcije. V kolikor bi ustregel Varufakisu, bi res kršil ustavo. V resnici bi morali besedilo in pomen 92. člena nedopustno raztegniti in prebiti jezikovne meje in predsedniku priznati kar nekakšen »ustavni veto«, s katerim bi kot »varuh ustave« branil človekove pravice manjšine pred samovlado večine, npr. pravice tistih 500.000, ki jih hočejo izgnati. Čeprav se takšna pravičniška razlaga politično zdi všečna, pa povsem zabriše razmejitev pristojnosti med ustavnimi organi. Predsednik, kot je moč sklepati iz besedila ustave, ima zgolj vlogo korektiva in protiuteži norostim politikov, a kvečjemu gledano na dolgi rok – torej da štiri leta (če se spomnimo, da gre za Italijo, pa še manj) vladanja populistov, političnih analfabetov, evropskih Trumpov, ne bi moglo zamajati temeljev povojne Italije.

Ustavna ureditev mora omogočati nenasilne politične spremembe, nujno pa je, da jih toliko oteži, da lahko njen tok spremenijo le največje, kar je smisel ustavne večine. Italijanski predsednik pa je tam, da blaži tresljaje na poti demokracije in skrbi za kontinuiteto, ne pa da lastnoročno blokira politične prelome. Po mojem je bil Mattarella prepričan, da je koalicija M5S in Severne lige le prehodna kriza demokracije, konkretna posledica socioekonomskih problemov Italije kot posledic neopravilnega in nedemokratičnega evroobmočja, ki Italiji ne omogoča, da bi postala bolj gospodarsko učinkovita drugače kot z nižanjem plač, npr. s povečanim trošenjem države, ki ga prepoveduje fiskalno pravilo (spremenjeni 81. člen italijanske ustave od 2011). Glede na Macronova prizadevanja bo, upajmo, verjetno v prihajajočih letih res prišlo do reform in Italija mora ostati protagonistka teh procesov. In če mu že priznamo ta argument – ali je bil edina grožnja za italijansko članstvo v EU res zgolj Savona, ko pa je celotna vlada izrazito nacionalistična? To presodite sami.

6. Kaj pa pri nas?

Slovenska ustava in Poslovnik DZ za postopek oblikovanja vlade predvidevata roke. Tako mora v 30 dneh po konstituiranju DZ predsednik države predlagati v izvolitev svojega mandatarja. DZ se konstituira najkasneje 20 dni po volitvah. Teoretično bi torej lahko predsednik šele 50 dni od volitev predlagal mandatarja. Toda bistvena razlika je, da ministre voli parlament. Zato zmagovalec volitev z veliko večino lahko postavi, kateregakoli ministra želi. Tudi pri izbiri mandatarja je slovenski ustavodajalec predvidel obvoz predlagalne funkcije predsednika države, zato bi poslanci večinskega zmagovalca v prvem krogu enostavno zavrnili predsednikovega mandatarja in v drugem krogu izvolili svojega. Vidimo, da je italijanski zakonodajalec vzpostavil močnejši sistem zavor in ravnovesij, ki dobro opravlja svojo nalogo tudi v večinskem sistemu. Zato bo treba ob morebitni spremembi slovenskega volilnega sistema v večinskega, za kar se zavzemajo nekatere stranke, paziti tudi na posledice na drugih področjih in v ta namen ustrezno spremeniti razmerja med ustavnimi organi.

---

Opombe:

[1] Celoten govor dostopen na: https://www.ilpost.it/2018/05/27/il-testo-integrale-del-discorso-di-sergio-mattarella-sul-fallito-governo-lega-m5s/

[2] F. Del Giudice, COSTITUZIONE ESPLICATA (2017), str. 199.

[3] F. Del Giudice, COSTITUZIONE ESPLICATA (2017), str. 210.

[4] F. Del Giudice, COSTITUZIONE ESPLICATA (2017), str. 202.

[5] F. Del Giudice, COSTITUZIONE ESPLICATA (2017), str. 218.

[6] Prav tam.

[7] T. Martines, DIRITTO COSTITUZIONALE (2013), str. 366.

[8] Tu povzemam članek, dostopen na: http://mobile.ilsole24ore.com/solemobile/main/art/notizie/2018-05-25/da-previti-gratteri-tutte-volte-che-colle-ha-stoppato-nomina-un-ministro-095635.shtml?uuid=AEjC1auE&refresh_ce=1

[9] Intervju dostopen na: http://ilbolive.unipd.it/it/mattarella-laccusa-impeachment-non-ha-alcun-fondamento

[10] T. Martines, DIRITTO COSTITUZIONALE (2013), str. 367.

[11] Vir fotografije, URL: https://www.panorama.it/economia/euro/cosa-intende-mattarella-quando-dice-devo-difendere-risparmi/ (dostopnp 3. junij 2018)