Okoljsko razseljene osebe: zgolj na videz brezizhoden položaj?
1. Uvod
Pred približno štiridesetimi leti je skupina znanstvenikov izdala študijo o vplivu ogljikovega dioksida (CO2) na podnebne spremembe.1 Napovedali so povišanje temperature ozračja zaradi velike količine izpustov CO2 in s tem neizogibne negativne posledice tako za naravo kot za človeštvo. Kar pa je nekoč bila zgolj napoved, je danes postala pereča realnost. Opazimo lahko čedalje večje podnebne spremembe ter posledično tudi vse večje število migracij zaradi nevzdržnih, celo nemogočih življenjskih okoliščin. Slednje pa meče luč novo vrzel v mednarodnopravni teoriji – neksus begunskega in okoljskega prava. Leto 2020 je med drugim zaznamovala prelomna odločitev Odbora ZN za človekove pravice v zadevi Teitiota proti Novi Zelandiji.2 Primer se nanaša na čedalje hujše življenjske razmere v otoški državi Kiribati. Zaradi višanja vodne gladine se njeni prebivalci soočajo s kontaminacijo pitne vode, neplodnimi zemljišči, boleznimi, pomankanjem prostora ter z nasiljem. Odboru ZN se je tako zastavilo vprašanje, ali države smejo zavrniti prošnjo za azil in izgnati prosilca, če mu grozijo hude posledice »podnebnih« sprememb v luči pravice do življenja. Zaključil je, da načelno obstaja možnost podelitve azila tovrstnim osebam, čeprav v konkretnem primeru ni ugotovil, da so novozelandske oblasti delovale očitno arbitrarno ali napačno, ter zato ni ugotovil kršitve 6. člena.3 Odločitev Odbora mnogi slavijo kot pomembno podstat za oblikovanje režima za zaščito okoljsko razseljenih oseb. Pa vendar, ali je temu res tako?
2. Sui generis kategorija beguncev?
Okoljsko razseljene osebe so dokaj nov fenomen, zato lahko v literaturi opazimo, da se za opis osebe, ki migrira zaradi posledic podnebnih sprememb, uporabljajo naslednji izrazi: migranti, begunci, podnebni begunci ter nenazadnje okoljsko razseljene osebe. Trenutno uporabljamo slednji izraz, vseeno pa so se v literaturi porodila vprašanja primernosti uporabe alternativnih pojmov.
Razlog za to pojmovno zmedo sta med drugim dve teoretični šoli, ki se razlikujeta glede na obravnavo relevantnih dejavnikov, ki osebo opredelijo za podnebnega migranta.4 Maksimalisti5 so opozarjali na ogromne mase ljudi, ki naj bi se selile zaradi škodnih posledic spreminjanja okolja. Danes je ta miselna šola v akademskih krogih irelevantna, je pa zaradi poenostavljenega načina opisovanja in določene mere atraktivnosti čedalje bolj priljubljena v medijih.6 Na drugem bregu pa se je razvila šola Minimalistov, ki so osredotočeni na ostale dejavnike, po njihovem mnenju torej podnebne spremembe niso edini dejavnik, ki motivira migracije. Šlo naj bi za kompleksne vzroke in motivacije, podnebne spremembe pa so v večini zgolj obrobne narave. Močno nasprotujejo posploševanju in s tem označevanju vseh razlogov kot podnebnih. Poleg tega naj bi tovrsten, abstraktnejši pristop v bistvu pogubno vplival na sprejem morebitne konvencije, saj podatki, ki temeljijo zgolj na katastrofah, ne morejo biti zadostna podlaga.7
Na prvi pogled se morda zdi, da sta šoli diametralno nasprotni, vendar sta v bistvu »dve plati istega kovanca«. Obe imata isti cilj – zagotovitev varstva tistim, ki migrirajo zaradi podnebnih sprememb. Seveda se vsaka od njiju vprašanja loti drugače, ampak je ravno zaradi tega združitev argumentov obeh toliko bolj primerna. Na eni strani lahko razumemo, zakaj in kako prihaja do migracijskih tokov v širšem smislu, hkrati pa s podrobnejšo analizo različnih dejavnikov lahko bolje razumemo situacijo in s tem sprejmemo primerne rešitve.8
Zgoraj omenjena polarizacija argumentov je nedvomno tudi posledica razumevanja pojma »begunec« v luči obstoječega pravnega okvirja, ki se koncentrira izključno na tiste, ki izpolnjujejo kriterije, določene s Konvencijo o statusu beguncev (1951). Ta pojem moramo zelo previdno uporabljati, saj v primeru »okoljskih beguncev« v bistvu ne obstoji nobena povezava s klasičnim begunskim pravom. Nadalje bi lahko z uporabo tega pojma pravzaprav močno zamajali temelje begunskega prava, namreč spreminjanje obstoječe definicije lahko pripelje do še ožjega pravnega varstva. Veliko držav celo zavrača uporabo tega pojma, saj naj bi bil skrajno neprimeren zaradi asociacij z nebogljenostjo in odvisnostjo od drugih.9
3. Obstoječi mednarodnopravni okvir in njegove težave
Zaenkrat še ni posebnega mednarodnopravnega dokumenta, ki bi urejal položaj okoljsko razseljenih oseb, obstaja pa kar nekaj iniciativ in predlogov, kako bi se tega vprašanja lotili.10 V ospredju so predvsem trije predlogi: Pobuda Nansen,11 Peninsula Principles ter najpomembnejši, Osnutek Konvencije o okoljsko razseljenih osebah.12 Prvi dve sta za konkretno problematiko preskopi, saj ne zajameta vseh možnih scenarijev. Nansen recimo ne pokriva dogodkov, ki so posledica neke daljše degradacije oz. spreminjanja okolja (recimo dviganje morske gladine), druga pa se nanaša na izključno notranje razseljene osebe. Osnutek Konvencije predstavlja že znaten korak naprej, saj je njen cilj zagotavljanje varstva osebam, ki se soočajo z naravnimi nesrečami (tako nenadnih, kot postopoma razvijajočih se) in morajo zaradi slabih življenjskih pogojev tako zapustiti svoje običajno prebivališče.
Glede na to, da je za sprejetje neke mednarodne pogodbe potrebna podpora držav v mednarodni skupnosti, je zelo verjetno, da bi omenjene iniciative lahko ostale zgolj mrtva črka na papirju. Zato se je porodila ideja, da bi problematiko uredili z instrumenti mehkega prava.13 Slednji namreč postajajo v mednarodnem pravu vse bolj priljubljeni, saj državam ne nalagajo obveznosti, temveč zgolj dajejo usmeritve, kar je državam v večini ljubše. Nenazadnje bi lahko spoštovanje in konsistentna uporaba soft law instrumentov pripeljala tudi do oblikovanja korpusa običajnega prava, kar bi v prihodnosti lahko bilo tudi kodificirano.
Poleg tega obstajajo tudi ideje, da bi varstvo okoljsko razseljenih oseb vključili v katero od že obstoječih panog mednarodnega prava, recimo begunsko pravo, pravo varstva okolja14 ter pravo človekovih pravic. Begunsko pravo je na prvi pogled še najbolj primerno, vseeno pa je, kot že zgoraj omenjeno, težava v rigidnosti definicije pojma »begunca«, ki izhaja iz varstva Konvencije o statusu beguncev it leta 1951 (Ženevska konvencija).15 Gre za pristop, ki temelji na (političnem) preganjanju, kar je dejansko odsev konkretnih okoliščin tistega časa, namreč namen je bilo varovanje tistih skupin oseb, ki so trpele posledice druge svetovne vojne.16 Zaradi očitno spremenjenih okoliščin je bilo že ogromno pozivov k spremembi trenutnega okvirja Ženevske konvencije tako, da bi vključevala širše varstvo, torej med drugim tudi tako imenovane podnebne begunce. Šlo naj bi za varstvo pred nekimi večjimi in resnejšimi podnebnimi spremembami, kar pa seveda ponovno izključuje ostale možne scenarije.17 Ti pozivi so bili na žalost neuspešni, namreč države so ostale na trdnem stališču, da Ženevske konvencije ne bodo spreminjale, kot tudi ne širile obstoječe definicije »begunca«.18
Na področju človekovih pravic je najpomembnejše načelo nevračanja (non-refoulement), kot izhaja iz pravice do življenja, ki je med drugim zaznamovalo zgoraj omenjeno odločitev v zadevi Teitiota. Odbor je sicer priznal možnost podelitve (in to celo označil kot obveznost držav) azila osebam zaradi nevzdržnih okoljskih razmer v domačem kraju, ki so posledica podnebnih sprememb, vendar morajo te posledice biti dovolj resne. Ni dovolj, da gre zgolj za neke okoljske spremembe, prihajati mora tudi do konfliktov, spopadov in podobnih okoliščin, ki predstavljajo konkretno nevarnost. Odbor se je med drugim zanašal tudi na prizadevanja in načrte Kiribatov, da bi stanje izboljšali z raznimi tehnološkimi ukrepi in drugimi vzvodi. S tem naj g. Teitiota ter ostali prebivalci otoka v prihodnosti ne bi občutili konkretnih posledic podnebnih sprememb do mere, ki bi ogrožala njihovo pravico do življenja.
Pa vendar, do implementacije takih ukrepov še ni prišlo. Posledično se, kot je v ločenem mnenju opozorila tudi članica Odbora prof. dr. Vasilka Sancin, odpira vprašanje smiselnosti in primernosti takega varstva, namreč prebivalci Kiribatov še vedno živijo v razmerah, ki nedvomno predstavljajo grožnjo njihovim življenjem, četudi obstajajo določeni načrti za izboljšanje. Ker ta primer štejemo za precedens, bi se lahko tudi v prihodnje države izognile svojim pozitivnim obveznostim na podlagi pravice do življenja, s sprejemom minimalnih ukrepov, z katere niti ni nujno, da se tudi dejansko izvedejo. Če povzamem, Odbor sicer odpre vrata varstvu okoljsko razseljenih oseb, vendar hkrati postavi tako visok prag, da ga v resnici v praski zelo težko dosežemo. Ljudje so posledično primorani živeti v strahotnih okoliščinah in so s tem ujeti v past zaradi pravne rigidnosti.
4. Širše implikacije
Kot lahko opazimo, je glavnina razprav usmerjenih v obveznosti posameznih držav, veliko manj pa je govora o dolžnostih mednarodne skupnosti in njeni vlogi pri reševanju problema okoljsko razseljenih oseb. Menim, da ne zadostuje zgolj zagotovitev individualnega varstva v obliki podelitvi azila v tretji državi, temveč bi morale države v mednarodni skupnosti vzpostaviti postopek, ki bi omogočal hitro, poenoteno in učinkovito posredovanje v primeru nevarnosti resne okoljske degradacije. V večini primerov se namreč s tovrstno problematiko države težko učinkovito spopadejo. Kot je bilo tudi poudarjeno v zadevi Teitiota, je že sam predsednik Kiribatov poudaril resnost razmer v njihovi državi, kar so potrdile tudi mnoge strokovne raziskave.19
Podlago za tovrsten mehanizem bi lahko gradili med drugim tudi na načelu previdnosti, ki izhaja iz okoljskega prava. Načelo od držav zahteva ravnanje v smeri preprečevanja podnebnih sprememb in blaženja njenih posledic.20 Države so torej odgovorne za zaščito ne le v svoji državi, temveč tudi izven nje, saj ima onesnaževanje na enem koncu planeta (recimo izpusti toplogrednih plinov) posledice tudi na drugem. Ne le za pomoč nemočnim državam, temveč za reševanje celotnega ekosistema in s tem preprečevanja humanitarnih katastrof. Nadalje, bi države v skladu z načeli solidarnosti in zaupanja lahko nudile pomoč pri zagotovitvi finančnih sredstev ter iskanju ustreznega zemljišča za transfer prebivalstva.
5. Sklepno
Nedvomno bo v naslednjih desetletjih tematika okoljsko razseljenih oseb čedalje bolj pereče žarišče razprav mednarodne skupnosti. Treba bo razviti mehanizme, ki zagotavljajo tako pravno varstvo posameznikov, kot vzvode za pomoč in sodelovanje med državami. Vseeno pa ostaja težava odločitve Odbora ZN, ki je sicer res omogočil pozitiven premik v smeri podeljevanja azila okoljsko razseljenim osebam, vendar je pri tem ustvaril dodatno težavo, saj je za podelitev azila prag postavljen previsoko, posledično, je tako ogromno število ljudi ostalo brez varstva. Na eni strani matične države ne morejo sprejeti učinkovitih ukrepov za izboljšanje življenjskih razmer, na drugi pa tretje države zavračajo prošnje za podelitev azila.
OPOMBE
1 Carbon Dioxide and Climate: A Scientific Assessment (1979), dostopno na: https://www.bnl.gov/envsci/schwartz/charney_report1979.pdf.
2 Ioane Teitiota v. New Zealand (advance unedited version), CCPR/C/127/D/2728/2016, UN Human Rights Committee (HRC), 7 January 2020, dostopno na: https://www.refworld.org/cases,HRC,5e26f7134.html [dostopano dne 5. februar 2022]
3 K odločitvi sta bili podani dve ločeni mnenji, ki v določenih delih kritizirata zadevno odločitev in opozarjata na vidike, ki jih Odbor ni najbolje upošteval.
4 Povzeto: Sciaccaluga, INTERNATIONAL LAW AND THE PROTECTION OF “CLIMATE REFUGEES” (2020), str. 39.
5 Ang. tudi alarmists.
6 Dober primer tega so šokantne naslovnice časopisov, ki vsebujejo ogromne številke za opis dogodkov v povezavi z okoljsko razseljenimi osebami.
7 Povzeto: Sciaccaluga, INTERNATIONAL LAW AND THE PROTECTION OF “CLIMATE REFUGEES” (2020), str. 54-55.
8 Prav tam, str 56.
9 Prav tam, str 65.
10 Zaradi prostorske omejitve se ne bom spuščala v posebno analizo vsakega od predlogov, temveč jih bom zgolj naštela in na kratko opisala njihov namen.
11 Več o Pobudi Nansen ter uporabi mehkega prava: Matija Bevk in drugi., urednice Vasilka Sancin in drugi, Pravna zaščita okoljsko razseljenih oseb, El. knjiga, Ljubljana, Pravna fakulteta, 2017.
12 Več o sprejemu posebne Konvencije glej tudi: Mlakar, STATUS IN ZAŠČITA LJUDI RAZSELJENIH ZARADI PODNEBNIH SPREMEMB V MEDNARODNEM PRAVU (2014), str. 37-40.
13 Ang. soft law.
14 Za podrobnejšo analizo vloge okoljskega prava glej tudi: Neve, Climate change and forced migration : adressing the gap in international law (2015), str. 22-30.
15 Več o tem: Đurić, OKOLJSKO RAZSELJENE OSEBE: NEIZBEŽEN IZZIV MEDNARODNEGA PRAVA IN POTENCIALNE REŠITVE (2021), str. 18-20.
16 Povzeto: Biermann, Global Governance to Protect Future Climate Refugees (2018), str. 267.
17 Povzeto: Felipe Pérez, Beyond the Shortcomings of International Law: A proposal for the legal protection of climate migrants (2018), str. 218.
18 Ravno to je eden od poglavitnih razlogov zakaj so se teoretiki morali zateči k pojmu okoljsko razseljenih oseb. Mnogo teoretikov sicer še vedno trmoglavo vztraja na pojmu podnebnih beguncev, saj ta po njihovem mnenju najbolje opiše njihovo situacijo. Eden od argumentov je dejstvo, da se pojem »begunec« uporablja tudi izven konteksta Ženevske konvencije tudi v širšem pomenu. Zato ne vidijo težav v tem, da bi namenili prostor še okoljsko razseljenim osebam, oz. podnebnim beguncem.
19 Glej recimo: Asian Development Bank, Kiribati: Country Environmental Analysis, Integrating Environmental Considerations in Economic and Development Planning Processes (2006).
20 Povzeto: Poon, Drawing Upon International Refugee Law: The precautionary approach to protecting climate change-displaced persons (2018), str 159.
