Direktiva 2022/2381: upravni nadzor in civilnopravno varstvo

Avtorica: Maša Radanovič*

Izvleček: Članek obravnava upravnopravne in civilnopravne vidike izbire članov organov vodenja in nadzora po Direktivi (EU) 2022/2381 o zagotavljanju uravnotežene zastopanosti spolov med direktorji družb, ki kotirajo na borzi (t. i. Women on Boards Directive), v slovenskem pravu. Avtorica preučuje, kateri modeli upravnega nadzora učinkovito zagotavljajo preglednost in nediskriminatornost izbirnih postopkov ter ali lahko civilnopravni mehanizmi nadomestijo njegove pomanjkljivosti. Ugotavlja, da mora nadzor zajemati formalni pregled skladnosti, vsebinsko presojo in poročanje ex post, saj zgolj formalna skladnost za uresničitev enakosti spolov in kvot ne zadošča. Odškodninsko varstvo neizbranih kandidatov je pomembno, vendar ne vpliva na sestavo organov družb, zato sta za doseganje ciljev Direktive potrebna oba mehanizma.

Oznake: Direktiva 2022/2381, enakost spolov, ženske v upravnih odborih, upravni nadzor, civilnopravno varstvo, kvote, organi vodenja in nadzora, ZGD-1, diskriminacija.

Kategorija: pravo Evropske unije, gospodarsko pravo, pravo varstva pred diskriminacijo.

Uvod

Enakost žensk in moških je ena temeljnih vrednot Evropske unije (v nadaljevanju »EU«), zapisana v primarnem pravu in Listini o temeljnih pravicah.[1] Kljub temu je zastopanost žensk v vodstvenih organih družb, ki kotirajo na borzi, nizka, napredek pa počasen in neenakomeren. EU je zato leta 2022 sprejela Direktivo (EU) 2022/2381 o zagotavljanju uravnotežene zastopanosti spolov med direktorji družb, ki kotirajo na borzi, in s tem povezanih ukrepih (v nadaljevanju »Direktiva«),[2] ki želi napredek pospešiti z zahtevami po preglednosti in nediskriminatornosti postopkov izbire kandidatov.

Direktiva govori o izvršnih in neizvršnih direktorjih, Zakon o gospodarskih družbah (ZGD-1) pa kot organe vodenja ali nadzora določa upravo, upravni odbor in nadzorni svet.[3] V smislu Direktive med izvršne direktorje tako štejemo člane uprave v dvotirnem sistemu upravljanja in izvršne člane upravnega odbora v enotirnem sistemu, med neizvršne pa člane nadzornega sveta ter člane upravnega odbora, ki niso izvršni direktorji.[4]

Članek preučuje, kateri modeli upravnega nadzora so najprimernejši za preverjanje preglednosti in nediskriminatornosti izbire kandidatov. Zanima me predvsem, ali naj upravni nadzor poleg formalne skladnosti (formal compliance review) zajema tudi presojo dejanske učinkovitosti meril izbire (substantive review)[5] ter ali je mogoče pomanjkljiv upravni nadzor dopolniti s civilnopravnimi mehanizmi. Analiza temelji na normativni in analitični metodi, s poudarkom na razlagi evropskega in slovenskega pravnega okvira.

Cilji Direktive in krog zavezancev

Neuravnotežena zastopanost spolov ne zadeva le vprašanja enakosti, temveč tudi kakovost korporativnega upravljanja. Večina študij ugotavlja pozitivno korelacijo med večjim deležem žensk v upravnih odborih in boljšimi poslovnimi rezultati[6], vendar raznolikost spolov po ugotovitvah Evropske komisije prinese pomembne učinke šele, ko ženske niso več simbolična manjšina, temveč dosežejo kritično maso okoli 30 odstotkov. Pomanjkanje preglednosti izbirnih postopkov je bilo v večini držav članic pomembna ovira za večjo raznolikost v zastopanosti spolov, kandidatom pa je prav tako onemogočalo izpodbijanje odločitev, ki so temeljile na spolni diskriminaciji. Ker samoregulacija ni zadoščala, je Komisija presodila, da je cilje mogoče bolje doseči z usklajenim ukrepanjem na ravni EU.[7] Direktiva ne uvaja podrobne harmonizacije, temveč določa minimalne zahteve. Po 5. členu morajo države članice zagotoviti, da družbe, ki kotirajo na borzi, do 30. junija 2026 dosežejo enega od dveh ciljev: da osebe nezadostno zastopanega spola zasedajo vsaj 40 odstotkov neizvršnih direktorskih mest ali vsaj 33 odstotkov vseh direktorskih mest.[8] S področja uporabe so izvzeta mala in srednja podjetja.[9] Ker je v Sloveniji borznih družb zelo malo, je novela Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1M) krog zavezancev smiselno razširila še na družbe, v katerih ima država ali lokalna skupnost večinski delež ali večino glasovalnih pravic in ki imajo vsaj 250 zaposlenih ter izpolnjujejo merila za velike družbe. V teh primerih gre namreč za družbe s posebnim gospodarskim pomenom, visoko prepoznavnostjo in pomembnim vplivom na trg.[10] Zavezanke morajo sprejeti politiko raznolikosti in določiti, katerega od ciljev bodo izpolnile.[11] Po podatkih Združenja nadzornikov Slovenije del družb cilje že dosega, pomemben delež pa jih še ne izpolnjuje.[12]

Postopek izbire kandidatov

Po 6. členu Direktive morajo družbe, ki ciljev ne dosežejo, prilagoditi postopek izbire kandidatov. Kandidati so izbrani na podlagi primerjalne ocene kvalifikacij z jasnimi, nevtralno oblikovanimi in nedvoumnimi merili, ki se določijo pred začetkom postopka. Pri enako kvalificiranih kandidatih se da prednost osebi nezadostno zastopanega spola, razen če razlogi večje pravne teže v okviru objektivne ocene pretehtajo v korist kandidata nasprotnega spola. Neizbranemu kandidatu morajo družbe na zahtevo pojasniti merila izbire, objektivno primerjalno oceno in morebitne razloge, zaradi katerih je bil izbran kandidat drugega spola. Če kandidat izkaže dejstva, iz katerih je mogoče sklepati, da je enako usposobljen kot izbrani kandidat drugega spola, mora družba dokazati, da prednostno pravilo ni bilo kršeno.[13]

Ureditev povečuje preglednost, vendar menim, da so pravila preohlapna. Družbam, ki ciljev ne dosežejo, je naložena le prilagoditev postopka, zato se obveznost doseganja konkretnih deležev prevede v procesno zahtevo brez zagotovila, da bo uravnoteženost dejansko dosežena. Država članica lahko z minimalno implementacijo formalno izpolni Direktivo, ne da bi resnično zasledovala njene cilje.[14] Odpira se tudi vprašanje, ali ni poudarek prekomerno usmerjen v kvantitativne cilje, medtem ko kakovost in nediskriminatornost postopkov ostajata drugotnega pomena: kvote so lahko dosežene, postopek izbire pa kljub temu ne izpolnjuje standardov enakih možnosti. Pojma »večja pravna teža« in »objektivna ocena« pa odpirata prostor subjektivni razlagi v prid kandidatu nasprotnega spola, kar lahko oslabi prednostno pravilo. Ker morajo družbe dokazovati skladnost s tem pravilom, obstaja tudi tveganje, da bodo uporabljale zaprte postopke, v katerih kandidati sploh ne vedo, da so upoštevani.[15] Direktiva ne ureja niti spolne sestave komisij, ki odločajo o izbiri, čeprav ta vpliva na izid: v španski raziskavi je bila vsaka dodatna članica komisije povezana z 2,8 odstotka nižjo verjetnostjo uspeha kandidatk in 3,9 odstotka višjo verjetnostjo uspeha kandidatov.[16]

Upravni nadzor

Države članice morajo imenovati enega ali več organov za spodbujanje, analiziranje, spremljanje in podpiranje uravnoteženosti spolov v organih družb, pri čemer lahko določijo organe za enakost iz Direktive 2006/54/ES.[17] Določiti morajo tudi sankcije za kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi drugega odstavka 5. člena ter 6. in 7. člena Direktive, ter zagotoviti ustrezne upravne ali sodne postopke. Sankcije morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne; vključujejo lahko globe ali razveljavitev oziroma razglasitev ničnosti odločitve o izbiri direktorja.[18] Nadzor in sankcije so tako prepuščeni državam članicam, zato lahko pričakujemo raznolike ureditve. Direktiva namreč primarno predvideva obveznost sprejetja popravljalnih ukrepov v postopkih odločanja, kar odraža trend k mehkejšim, spodbujevalnim pristopom pri uresničevanju enakosti spolov.[19] Ustaljene sodne prakse Sodišča EU, ki bi standarde učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti konkretizirala, za zdaj ni, procesno avtonomijo držav članic pa omejujeta načeli učinkovitosti in učinkovitega sodnega varstva.[20]

Formalni pregled skladnosti in vsebinska presoja

Formalni pregled skladnosti zagotavlja, da so merila izbire objektivna in določena pred začetkom postopka, postopki dokumentirani, odločanje pa sledljivo, kar povečuje preglednost in pravno varnost. 40. uvodna izjava dodatno poudarja, da prednost nezadostno zastopanega spola ni samodejna, temveč temelji na objektivni oceni posameznega kandidata.[21] Vsebinska presoja po drugem in tretjem odstavku 6. člena pa nadzornemu organu omogoča, da presoja dejanske učinke odločanja med kandidati: ali je bila prednost nezadostno zastopanega spola resnično upoštevana ter ali je prišlo do diskriminacije ali neučinkovitosti meril. Ker 6. člen Direktive ureja tako postopkovne zahteve (prvi odstavek) kot vsebinsko pravilo prednosti in dolžnost pojasnitve izbire (drugi in tretji odstavek), mora upravni nadzor že po normativni ureditvi zajemati oboje. Omejitev na formalno skladnost bi bila neustrezna, saj ne bi preprečila diskriminatornih praks ali neučinkovitih meril, ki so formalno v skladu s predpisanim postopkom.

Del nadzora je tudi poročanje po 7. členu: družbe morajo letno poročati o zastopanosti spolov med izvršnimi in neizvršnimi direktorji, o sprejetih ukrepih ter o razlogih za nedoseganje ciljev, države članice pa morajo zagotoviti dostopno objavo teh podatkov.[22] Poročanje omogoča spremljanje dejanskega izvajanja ciljev in odkrivanje kršitev ex post, vendar ne more nadomestiti pomanjkljivosti v postopku izbire, saj deluje šele po sprejetih odločitvah in nastalih posledicah.

V Sloveniji je Zagovornik načela enakosti po ZGD-1 zadolžen za spremljanje, spodbujanje in presojo ustreznosti izbirnih postopkov ter za nadzor nad izvajanjem 254.c, 254.č in 254.e člena ZGD-1.[23] Za izvajanje teh pristojnosti ZGD-1 napotuje na Zakon o varstvu pred diskriminacijo (v nadaljevanju »ZVarD«), ki Zagovorniku podeljuje inšpekcijska pooblastila, neizbrani kandidat pa lahko presojo izbirnega postopka zahteva tudi pri Zagovorniku, pri čemer se dokazno breme prevali na družbo.[24] Kako bo Zagovornik ta pooblastila uporabljal na novem področju korporativnega upravljanja, bo pokazala šele praksa.

Civilnopravno varstvo

ZGD-1 poleg upravnih vzvodov predvideva tudi civilnopravno varstvo kandidatov manj zastopanega spola ter prekrškovne sankcije za kršitve obveznosti družb.[25] Če je bila v izbirnem postopku izbrana oseba, ki ni manj zastopanega spola, se imenovanje kljub 392. členu ZGD-1 (ničnost volitev) šteje za veljavno, neizbrani kandidat pa ima pravico do odškodnine po splošnih pravilih civilnega prava in do nadomestila zaradi diskriminacije po ZVarD.[26] Besedilo ZGD-1 je mogoče razumeti tako, da splošna pravila pokrivajo premoženjsko, ZVarD pa nepremoženjsko škodo. Po 168. členu Obligacijskega zakonika (OZ) lahko neizbrani kandidat od družbe zahteva povrnitev navadne škode in izgubljenega dobička.[27] Izgubljeni dobiček mora natančno opredeliti in izračunati že v tožbenem zahtevku, tj. navesti, kolikšen zaslužek bi lahko utemeljeno pričakoval ob običajnem teku dogodkov, če bi bil imenovan,[28] pri tem pa paziti, da se navadna škoda in izgubljeni dobiček ne podvajata.[29] Nadomestilo zaradi diskriminacije po 39. členu ZVarD je omejeno na znesek od 500 do 5.000 EUR, njegova pravna narava in razmerje do odškodnine pa nista jasna, saj splošna pravila zajemajo tudi nepremoženjsko škodo.[30]

Civilnopravni mehanizmi diskriminirani osebi ne omogočajo neposredne zasedbe vodstvenega položaja, saj ZGD-1 zaradi potrebe po nemotenem delovanju družbe predvideva izjemo od ničnosti imenovanja. Nudijo torej individualno pravno varstvo, ne posegajo pa v strukturo organov družb, zato so le komplementarni upravnemu nadzoru. Denarno nadomestilo po ZVarD je za borzno družbo običajno nizka vsota, ki je ne prisili v spremembo, medtem ko lahko zahtevek po 168. členu OZ zaradi bistveno višjih zneskov deluje kot dejanski odvračilni ukrep. Ostaja vprašanje, ali se bodo neizbrani kandidati oprijeli tega mehanizma in tako prispevali k oblikovanju sodne prakse.

Razmerje med mehanizmoma

Upravni nadzor je ključni instrument za skladnost z Direktivo: deluje preventivno in izvršilno, saj preprečuje neenakost že v fazi izbirnega postopka (ex ante), poročanje po 7. členu pa omogoča tudi presojo ex post, tj. ali je bil postopek dejansko uveden in koliko je prispeval k ciljem. Ker združuje formalni pregled in vsebinsko presojo, lahko organi neposredno posežejo, npr. s sankcijami, in tako vplivajo na dejansko sestavo organov družb. Civilnopravni mehanizmi pa delujejo ex post in korektivno: zagotavljajo odškodnino oziroma nadomestilo, ne preprečujejo pa diskriminacije, temveč omilijo njene posledice, in ker imenovanje ostane veljavno, kršitev zgolj sanirajo, ne odpravijo. Kombinacija obeh omogoča dvojno raven odgovornosti: sistemsko preprečevanje diskriminacije in neučinkovitih postopkov ter korekcijo in nadomestilo za posameznika. Ker oba mehanizma urejajo države članice, se lahko učinkovitost močno razlikuje; literatura opozarja, da lahko prevelika fleksibilnost oslabi učinkovitost ukrepov.[31]

Sklep

Uresničevanje ciljev Direktive je odvisno od učinkovitega in celovitega nadzora. Upravni nadzor mora – kot izhaja že iz 6. člena Direktive – zajemati formalno in vsebinsko presojo, saj samo formalna skladnost ne preprečuje diskriminatornih praks ali neučinkovitih meril izbire. Civilnopravni mehanizmi so pomembno dopolnilo, ki posameznikom daje pravno varstvo in deluje odvračilno, vendar upravnega nadzora ne nadomestijo, ker ne vplivajo na sestavo organov družb. Sistem torej zahteva sinergijo obeh. Ker sem se zaradi raznolikosti nadzornih organov in civilnega prava držav članic osredotočila na smernice upravnega nadzora iz Direktive in nacionalne civilnopravne mehanizme, so moji odgovori omejeni. Direktiva državam članicam pušča precejšnjo diskrecijo, kar odpira vprašanje njene dejanske učinkovitosti. Rok za doseganje ciljev je potekel 30. junija 2026, zato bo učinkovitost razvidna šele iz podatkov o doseženih deležih in nadaljnje prakse. Evropska komisija bo redno ocenjevala učinkovitost Direktive in po potrebi preučila njeno podaljšanje ali spremembo.[32] Direktiva tako ni le normativni okvir, temveč tudi preizkus učinkovitosti pravnih mehanizmov v državah članicah, njen uspeh pa bo odvisen od doslednosti implementacije in sposobnosti zagotavljanja ne le formalne, temveč tudi dejanske enakosti.

Seznam literature

-       Birkmose, Hanne S.: Improving the Gender Balance Among Directors of Listed Companies in the EU, v: European Company and Financial Law Review, 20 (2023) 1, str. 166–198.

-       Državni zbor Republike Slovenije: Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1M), URL: https://e-uprava.gov.si/si/drzava-in-druzba/e-demokracija/predlogi-predpisov/predlog-predpisa.html?id=15981&lang=si (dostopano dne 11. 4. 2026).

-       Evropska komisija: Better Regulation Guidelines, Bruselj 2021, URL: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation_en (dostopano dne 5. 4. 2026).

-       Evropska komisija: Commission Staff Working Document – Impact Assessment on Costs and Benefits of Improving the Gender Balance in the Boards of Companies Listed on Stock Exchanges, SWD(2012) 348 final, Bruselj (14. november 2012).

-       J-PAL (Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab): The Impacts of Recruiting Committee Gender Composition on Women’s Employment Outcomes in Spain, URL: https://www.povertyactionlab.org/evaluation/impacts-recruiting-committee-gender-composition-womens-employment-outcomes-spain (dostopano dne 5. 4. 2026).

-       Mayr, Branko: Definicija navadne škode, v: Odvetnik, št. 117 (2024), str. 12–18.

-       Moreau, Florelle: Načelo enakega obravnavanja žensk in moških v pravu Evropske unije: previdna širitev, oklevanje držav članic in sprememba metode – primer Direktive 2022/2381 »Ženske v upravnih odborih«, v: Pensar – Revista de Ciências Jurídicas, 30 (2025), št. članka e15968.

-       OECD: OECD Corporate Governance Factbook, OECD Publishing, Pariz 2019.

-       Weingerl, Petra: Nekompenzatorna povrnitev škode, v: Pravni letopis (2022), str. 29–48.

-       Združenje nadzornikov Slovenije: Poročilo o napredku za doseganje ciljne spolne raznolikosti v obdobju 1. 9. 2025 – 31. 12. 2025, Ljubljana 2025, URL: https://www.zdruzenje-ns.si/uploads/bookstore/dokumenti/Poro%C4%8Dilo_o_napredku_za_doseganje_ciljne_spolne_raznolikosti_v_obdobju_1._9._2025_-_31._12._2025_v1.pdf (dostopano dne 5. 4. 2026).

Opombe

** mag. prava

[1] 2. člen in tretji odstavek 3. člena Pogodbe o Evropski uniji (PEU); 8. člen ter tretji in četrti odstavek 157. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU); 23. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (Listina).

[2] 1. člen Direktive.

[3] Prvi odstavek 253. člena Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1).

[4] 4. in 5. točka 3. člena Direktive; 266., 267., 281. in 285. člen ZGD-1.

[5] Izraza nista izrecno uporabljena v ZGD-1 ali Direktivi, temveč izhajata iz pravne teorije in regulativne prakse; prim. OECD, OECD Corporate Governance Factbook (2019); Evropska komisija, Better Regulation Guidelines (2021).

[6] Evropska komisija, Impact Assessment (2012), str. 13–16 in 26–28.

[7] 5. člen in Priloga Direktive.

[8] 2. člen Direktive.

[9] 254.b člen ZGD-1; Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1M), Ur. l. RS, št. 102/24; Državni zbor RS, Predlog ZGD-1M, URL: https://e-uprava.gov.si/si/drzava-in-druzba/e-demokracija/predlogi-predpisov/predlog-predpisa.html?id=15981&lang=si (dostopano dne 11. 4. 2026). Te družbe morajo ciljne deleže doseči do 30. junija 2028 (42. člen ZGD-1M).

[10] 254.c člen ZGD-1.

[11] Združenje nadzornikov Slovenije, Poročilo o napredku (2025).

[12] 6. člen Direktive.

[13] Moreau, Načelo enakega obravnavanja (2025), str. 11–12.

[14] Birkmose, Improving the Gender Balance (2023), str. 166–198.

[15]J-PAL, The Impacts of Recruiting Committee Gender Composition, URL: https://www.povertyactionlab.org/evaluation/impacts-recruiting-committee-gender-composition-womens-employment-outcomes-spain (dostopano dne 5. 4. 2026).

[16] 10. člen Direktive; 20. člen Direktive 2006/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o uresničevanju načela enakih možnosti ter enakega obravnavanja moških in žensk pri zaposlovanju in poklicnem delu (Direktiva 2006/54/ES).

[17] 8. člen Direktive.

[18] Moreau, nav. delo, str. 11–12.

[19] Zadeva 33/76, Rewe-Zentralfinanz eG proti Landwirtschaftskammer für das Saarland, sodba z dne 16. decembra 1976; zadeva 45/76, Comet BV proti Produktschap voor Siergewassen, sodba z dne 16. decembra 1976; zadeva C-432/05, Unibet (London) Ltd in Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern, sodba z dne 13. marca 2007.

[20] Prvi in drugi odstavek 6. člena ter 40. uvodna izjava Direktive.

[21] 7. člen Direktive.

[22] 254.f člen ter prvi in šesti odstavek 684. člena ZGD-1.

[23] Drugi odstavek 254.d člena in drugi odstavek 254.f člena ZGD-1; 21., 40. in 42. člen ZVarD.

[24] 254.d člen, 38. do 40. točka prvega odstavka 686. člena ter 3. in 4. točka prvega odstavka 686.a člena ZGD-1.

[25] Tretji odstavek 254.d člena ZGD-1.

[26] 168. člen Obligacijskega zakonika (OZ).

[27] Sodba Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. I Cp 696/2013 z dne 23. oktobra 2013.

[28] Mayr, Definicija navadne škode (2024), str. 13.

[29] 39. člen ZVarD; Weingerl, Nekompenzatorna povrnitev škode (2022), str. 40–42.

[30] Birkmose, nav. delo, str. 166–198.

[31] Tretji in četrti odstavek 13. člena Direktive.

[32] Evropska komisija, Impact Assessment (2012), str. 14, s sklicevanjem na raziskavi Credit Suisse Research Institute (2012) in Adler (2001).