(Vir)
Načelo neposrednega učinka je v pravu EU pomembno predvsem zaradi zaščite pravic posameznikov, saj jim omogoča sklicevanje na določbe prava EU pred nacionalnimi sodišči. Članek se osredotoča na kompleksnejšo pravno ureditev neposrednega učinkovanja direktiv, ki je relevantna tako za pravno varnost posameznikov kot tudi za dejansko uporabo prava EU in dosego cilja effet utile. Pri tem SEU neposrednega horizontalnega učinka direktiv (še) ni dopustilo, kar je argumentiralo z nevarnostjo izgube razlikovanja med uredbami in direktivami. Neobstoj horizontalnega učinka tako otežuje razvoj načela v prihodnosti in onemogoča vzpostavitev popolnega pravnega varstva posameznikov. V prispevku ugotavljam, ali načelo neposrednega učinka nudi zadostno pravno varstvo ter ali bi bilo potrebno posameznikom zagotoviti alternativne načine pravnega varstva. Na podlagi raziskovanih doktrinarnih del je mogoče zaključiti, da bo potrebno načelu neposrednega učinka direktiv poiskati alternativne možnosti varstva pravic. Kot glavni alternativi velja izpostaviti uveljavitev načela skladne razlage ali t. i. »posredno varstvo« in možnost izjemoma dopuščenega horizontalnega neposrednega učinka direktiv, ki konkretizirajo splošno načelo prepovedi diskriminacije.
1. Načelo neposrednega učinka
Načelo neposrednega učinka je eno izmed temeljnih načel prava Evropske unije (v nadaljevanju pravo EU), saj zagotavlja učinkovito delovanje prava EU. Poleg tega pa je načelo neposrednega učinka relevantno tudi z vidika zaščite pravic državljanov, saj načelo posamezniku omogoča, da se v postopkih pred nacionalnimi sodišči neposredno sklicuje na določbe primarne in sekundarne zakonodaje Evropske unije (v nadaljevanju EU) ter na ta način uveljavlja pravice, ki mu po pravu EU pripadajo.[1] Nacionalni organi in sodišča držav članic pa so zavezani spoštovati in varovati pravo EU ter pravice in svoboščine državljanov, ki iz njega izhajajo.[2] Pri tem iz prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) izhaja, da je sklicevanje na določbe prava EU mogoče le, če te izpolnjujejo kriterij pravne popolnosti, kar pomeni, da so kumulativno izpolnjeni trije pogoji: določbe direktive so jasne, brezpogojne, natančne in ni potrebe po sprejetju implementacijskega ukrepa na ravni držav članic.[3]
1.1 Neposredni vertikalni učinek direktiv
Neposredni učinek imajo lahko tako primarni kot sekundarni pravni viri EU, pri čemer pa je ureditev neposrednega učinkovanja direktiv v primerjavi z uredbami in pogodbami, ki so horizontalno in vertikalno učinkovite, kompleksnejša, zaradi česar se v članku osredotočam predvsem na (problematično) ureditev slednjih. Direktivam je tako SEU priznalo neposredni učinek zgolj v vertikalnih pravnih razmerjih, torej v razmerju med državo in njenimi organi ter posamezniki.[4] Kljub omejitvi na vertikalna razmerja gre za pomemben korak v smeri popolnejšega in pravičnejšega sistema pravnega varstva, saj je posameznikom dovoljeno, da v sporu z državno oblastjo svoje interese zaščitijo tudi s sklicevanjem na pravo EU. Posamezniki se namreč lahko na določbe direktive v sporu z državo oziroma državnimi organi sklicujejo tudi v primeru, ko ta ni prenesena v notranji pravni red države članice, če je rok za njeno implementacijo že potekel.[5] Bistveno je, da je SEU na ta način zaščitilo posameznika, saj je preprečilo, da bi država članica delovala v nasprotju s pravom EU in se v škodo posameznika sklicevala na to, da neprenesena direktiva zanjo ni zavezujoča, kljub dejstvu, da je njen implementacijski rok že potekel. Omenjeno pravilo je SEU postavilo v zadevi Ratti.[6]
1.2 Odsotnost neposrednega horizontalnega učinka
Kljub priznanju vertikalnega učinka, pa SEU v svoji sodni praksi direktivam nikoli ni priznalo horizontalnega učinkovanja, kar je utemeljilo predvsem z nevarnostjo izginotja razlikovanja med direktivami in uredbami[7]. SEU se je vprašanja horizontalnega neposrednega učinka prvič dotaknilo v znameniti sodbi v zadevi Marshall, v kateri je jasno in odločno zavrnilo neposredni horizontalni učinek direktiv.[8] S takšno ureditvijo učinkovanja direktiv je SEU v sistemu pravnega varstva povzročilo vrzel. Zanikanje učinkovanja direktiv v sporih med posamezniki je namreč (lahko) nevarna, saj se posamezniku s tem odvzame pravno varstvo njegovih pravic, ki izhajajo iz direktive in ki jih druge fizične ali pravne osebe ne spoštujejo. Prepoved neposrednega horizontalnega učinka pa ima za posledico še kršitev načela enakosti, ki zavezuje SEU pri odločanju.
Iz tega razloga se na tem mestu postavlja vprašanje, ali takšna ureditev neposrednega učinkovanja direktiv sploh zagotavlja ustrezno pravno varstvo posameznikov? Menim, da je sistem pravne varnosti, v katerem posameznikom ni omogočeno sklicevanje na določbe direktiv znotraj horizontalnih razmerij, nepopoln, neučinkovit in potencialno diskriminatoren. Načelo vertikalnega neposrednega učinka namreč ni dovolj za zagotavljanje popolnega sistema pravne varnosti, zaradi česar je potrebno poiskati in zagotoviti posameznikom alternativne načine pravnega varstva, kibodo hkrati ublažili pomanjkanje horizontalnega učinka direktiv ter zagotovili izpopolnitev sistema pravne varnosti.[9]
2. Prva alternativa ali izjema od prepovedi neposrednega horizontalnega učinka direktiv
Problematiko odsotnosti horizontalnega učinkovanja direktiv je v svoji praksi opazilo že SEU, zaradi česar je pravno varnost v določenih (utemeljenih) primerih zagotavljalo na alternativne načine. Tako je SEU izjemoma dopustilo posameznikom, da se v sporih s horizontalnim elementom sklicujejo na določbe direktiv, vendar zgolj v primerih kadar gre za kršitev enega izmed najpomembnejših splošnih načel prava EU, tj. prepoved diskriminacije. Največ kršitev omenjenega načela se je pojavilo znotraj postopkov zaposlovanja. Sodno varstvo kandidatov za zaposlitev, ki so se želeli zaposliti v javnem sektorju in tistih, ki so se želeli zaposliti v zasebnem sektorju, ni bilo urejeno enako. Neenakost se je pokazala v tem, da so kandidati za zaposlitev v javnem sektorju lahko uveljavljali iz direktiv izhajajoče pravice, saj je v vlogi delodajalca nastopala država in je šlo za vertikalno razmerje, medtem ko kandidati za zaposlitev znotraj zasebnega sektorja te možnosti niso imeli, ker je bil odnos med delodajalcem in kandidatom horizontalne narave.[10] Ta problematika je jasno izpostavljena v dveh zadevah, ki se nanašata na isto direktivo, in ju je SEU obravnavalo istega dne, in sicer v zadevi Von Colson in Kamman ter v zadevi Harz. Oba primera sta vključevala nemške državljanke, ki so zatrjevale, da so bile v zaposlitvenem postopku diskriminirane na podlagi spola. Edina razlika med zadevama je bila, da sta se tožnici Von Colson in Kamman potegovali za službo v javnem sektorju, medtem ko se je tožnica Harz prijavila na delovno mesto v zasebnem sektorju. Vendar pa sta zaradi odločitve SEU v sodbi v zadevi Marshall, iz katere izhaja, da direktiva nima horizontalnega neposrednega učinka, lahko le Von Colson in Kamman uveljavili svoje pravice, ki izhajajo iz prava EU.[11] Harz pa je ostala prikrajšana za sodno varstvo.[12] Pri obravnavi obeh primerov se je tako jasno pokazalo, da nepravično in neenako ureditev sodnega varstva v primeru diskriminacije kandidatov za zaposlitev samo načelo neposrednega učinka ne more razrešiti. Posledično se je pojavila potreba, da se poišče drugačen način reševanja te problematike. SEU je težavo odpravilo tako, da je direktivam, ki konkretizirajo načelo prepovedi diskriminacije, izjemoma dopustilo neposredni horizontalni učinek in tako zagotovilo enako sodno varstvo zaposlitvenih kandidatov javnega in zasebnega sektorja.
3. Druga alternativa ali »posredno sodno varstvo«
V primerih, kjer ni šlo za prepoved diskriminacije, pa je SEU odsotnost horizontalnega neposrednega učinkovanja direktiv nadomestilo z uporabo načela skladne razlage (tudi konsistentne razlage) oziroma t. i. »posrednega varstva«. Na podlagi slednjega se lahko posameznik sklicuje na direktivo v primeru, ko ta ne izpolnjuje zahtevanih pogojev. Če torej, določba direktive ni jasna, brezpogojna in natančna ali pa gre za spor v horizontalnih pravnih razmerjih in se posledično posamezniki na direktivo ter na iz nje izhajajoče pravice zaradi odsotnosti horizontalnega neposrednega učinka ne morejo sklicevati, si lahko, kot to izhaja iz zadeve Faccini Dori, posamezniki pomagajo s t. i. posrednim učinkom.[13] Načelo skladne razlage državam članicam namreč nalaga, da nacionalno pravo, predvsem pa implementacijske ukrepe, sprejete za uresničevanje direktiv ter uredb, razlagajo in uporabljajo v skladu s cilji ter zahtevami prava EU.[14] Preko načela skladne razlage SEU tako poskrbi za dejansko upoštevanje prava EU tudi v horizontalnih razmerjih, kar posledično omogoča zaščito pravic posameznikov pred nacionalnimi sodišči.[15] SEU je z načelom skladne razlage tako doseglo enak učinek, kot bi ga z neposrednim horizontalnim učinkom direktiv.[16] Doktrina skladne razlage pa poleg tega, da je alternativa neposrednemu horizontalnemu učinku, predstavlja tudi strategijo SEU, s katero se zagotavlja učinkovito in enovito uporabo prava EU.[17]
4. Kako v prihodnosti?
Ob pregledu strokovne literature je mogoče hitro ugotoviti, da večina pravnih strokovnjakov meni, da bo v prihodnosti potrebno odpraviti prepoved neposrednega horizontalnega učinkovanja direktiv in posameznikom ponuditi možnost, da se v horizontalnih razmerjih sklicujejo tudi na direktive.[18] S tem bi se izognili vrzeli, ki nastane v sistemu pravnega varstva posameznikov zaradi nezmožnosti sklicevanja na direktive v razmerju s horizontalnim elementom in zagotovili popolnejše pravno varstvo posameznikov. Kot že omenjeno, SEU ni dovolilo neposrednega horizontalnega učinkovanja direktiv iz razloga nevarnosti izginotja razlikovanja med direktivami in uredbami. Na tej točki se pojavi vprašanje, ali je ohranitev distinkcije med obema aktoma prava EU res pomembnejša in nujnejša od zagotovitve celovitega, pravičnega ter učinkovitega pravnega varstva?
Sama se nagibam v smeri drugega argumenta, in sicer, da je nudenje učinkovitega pravnega varstva državljanom EU pomembnejše od ohranitve razlikovanja med uredbami in direktivami. Razlikovanje med aktoma bo, tudi ob dopustitvi neposrednega učinka direktiv v horizontalnih razmerjih, zaradi njunih specifičnih značilnosti namreč vselej obstajala, zato SEU ne bi smelo preprečevati vzpostavitve horizontalnega neposrednega učinkovanja direktiv iz razloga ohranitve razlikovanja med aktoma.[19]
Ob odsotnosti horizontalnega neposrednega učinkovanja direktiv bo namreč načelo neposrednega učinka težko zadostovalo za obogatitev že precej razdelanega sistema pravnega varstva pravic posameznikov v pravu EU, prav tako pa bo težko zadostovalo za vzpostavitev popolnega sistema varovanja pravic državljanov EU. Čeprav dosedanji zapisi in odločitve SEU jasno dokazujejo, da sta bili vzpostavitev ter uveljavitev načela neposrednega učinka določb pravnih aktov EU velika dosežka in da je to načelo pomemben element v sistemu pravnega varstva posameznikov ter da je doktrina neposrednega učinka veliko prispevala k oblikovanju odnosa med pravnim redom držav članic in pravnim redom EU, je SEU skozi reševanje različnih sodnih primerov prišlo do spoznanja, da načelo vseeno ne zadostuje za rešitev vseh vprašanj, ki nastanejo v pravnih razmerjih, predvsem v zvezi z določbami direktiv in v sporih med prirejenimi subjekti.
SEU bo moralo v prihodnosti tako poiskati druge pravne možnosti, s katerimi bo zapolnilo vrzel, ki je nastala zaradi prepovedi horizontalnega neposrednega učinka direktiv, ter ustrezno in učinkovito zavarovalo interese posameznikov. Skozi razvoj sodne prakse je sicer mogoče opaziti, da je SEU prek svojih odločitev že poskušalo usmeriti tok sodne prakse v vzpostavitev novih alternativnih načinov za zagotovitev pravnega varstva posameznikov. Alternativni strategiji, po katerih je že poseglo SEU sta, kot že pojasnjeno, doktrina skladne razlage ali t. i. »posredno varstvo« in izjemoma dopuščen neposredni učinek v horizontalnih razmerjih, ko se rešitev spora kaže v direktivi, ki konkretizira splošno načelo prava EU, tj. načelo prepovedi diskriminacije.
Kot eden izmed načinov, s katerim bi SEU lahko še dodatno izpopolnilo sistem pravnega varstva posameznikov, se kaže možnost, da bi SEU dopustilo horizontalni neposredni učinek direktivam, ki konkretizirajo katerokoli od splošnih načel prava EU, in ne le direktivam, ki konkretizirajo načelo prepovedi diskriminacije.
Po drugi strani pa bi SEU lahko povečalo obseg in poenotilo sistem pravne varnosti posameznikov tudi s tem, da bi spremenilo svoj vidik glede problematike morebitnega izničenja razlikovanja med direktivami in uredbami in bi tako tistim direktivam, ki izpolnjujejo kriterij pravne popolnosti, priznalo neposredni učinek tudi v pravnih razmerjih s prirejenimi subjekti. S tem bi naredilo velik korak v smeri oblikovanja popolnega pravnega varstva posameznikov znotraj pravnega reda EU.
Tekom preučevanja teorije in prakse na tem področju so se mi, kot je razvidno že iz tega prispevka, zastavljala številna vprašanja, ki ostajajo odprta za prihodnje raziskovanje, med njimi pa bi želela izpostaviti zlasti naslednje, ki se mi zdi ključno; kako se bo načelo neposrednega učinka razvijalo v prihodnosti in kaj lahko še stori SEU, da ostane v okvirih prava EU ter vzpostavljenih načel, pa vendar zapolni praznino v pravnem varstvu posameznikov, ki nastane zaradi odsotnosti horizontalnega neposrednega učinka?
Viri in literatura:
Avbelj, Matej: Sodno pravo Evropske unije, GV Založba, Ljubljana 2011.
Bohinc, Rado: Pravo Evropske unije, temelji pravoznanstva EU za študente družboslovja, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2007.
Craig, Paul; de Búrca, Gráinne: EU law, Oxford University Press, Oxford 2015.
Ferčič, Aleš; Hojnik, Janja; Tratnik, Matjaž: Uvod v pravo Evropske unije, GV Založba, Ljubljana 2011.
Gerven, Walter: Opinion of advocate general Gerven, URL: http://publications.europa.eu/resource/cellar/3b1a72bb-41b6-47d0-a817-5cb86e2c1748.0002.02/DOC_1 (2. april 2019).
Grasso, Beatrice: Horizontal direct effect of directives: reform long overdue?, URL: https://sjeldraft.files.wordpress.com/2014/05/horizontal-direct-effect-of-directives-reform-long-overdue.pdf (1. april 2019).
Hartley, Trevor: The foundations of European community law, Oxford University Press, Oxford 2003.
Jacobs, Francis: Opinion of advocate general Jacobs, URL: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99272&doclang=EN (2. april 2019).
Lenz, Carl Otto: Opinion of advocate general Lenz, URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61992CC0091&from=GA (2. april 2019).
Potočnik, Janez; Bohinc, Rado; Ilešič, Tomaž in ostali: Evropsko pravo, Založniška hiša Primath, Ljubljana 2004.
Steiner, Josephine; Woods, Lorna: EU law, Oxford University Press, Oxford 2009.
Trstenjak, Verica; Brkan, Maja: Pravo EU, GV Založba, Ljubljana 2012.
Tridimas, Takis: Horizontal effect of directives: a missed opportunity, v: European Law Review, (1994), 621–636.
Opombe:
[1] Ferčič, Hojnik, Tratnik, Uvod v pravo Evropske unije (2011) str. 86.
[2] Bohinc, Pravo Evropske unije, temelji pravoznanstva EU za študente družboslovja (2007), str. 55.
[3] Craig, de Búrca, Eu Law (2015), str. 187.
[4] Trstenjak, Brkan, Pravo EU (2012), str. 232.
[5] Avbelj, Sodno pravo Evropske unije (2011), str. 98.
[6] Sodba Sodišča z dne 5. aprila 1979, Kazenski postopek proti Tulliu Rattiu, C-148/78, EU:C:1979:110, odstavek 23.
[7] Avbelj, Sodno pravo Evropske unije (2011), str. 103.
[8] Sodba Sodišča z dne 2 avgusta 1993, M. Helen Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, C-152/84, EU:C:1993:335.
[9] Grasso, Horizontal Direct Effect of Directives: Reform Long Overdue?, URL: https://sjeldraft.files.wordpress.com/2014/05/horizontal-direct-effect-of-directives-reform-long-overdue.pdf, str. 9.
[10] Hartley, The foundations of European community law (2003), str. 216.
[11] Sodba Sodišča z dne 10. aprila 1984, Sabine von Colson in Elisabeth Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen, C-14/83, EU:C:1984:153.
[12] Sodba Sodišča z dne 10. aprila 1984, Dorit Harz proti Deutsche Tradax GmbH, C-79/83, EU:C:1984:155.
[13] Trstenjak, Brkan, Pravo EU (2012), str. 248.
[14] Potočnik, v: Potočnik, Bohinc, Ilešič, Knez, Malgaj, Trstenjak, Kmecl, Jenull, Vesel, Coronna, Repas, Ilešič, Grilc, Eržen, Podobnik, Plahutnik, Kocbek, Prelič, Samec, Bugarič, Trpin, Pirnat, Pličanič, Mužina, Kumar, Mrak, Stanovnik, Strle, Strmšnik, Jerina, Maher, Evropsko pravo (2004), str. 67.
[15]Avbelj, Sodno pravo Evropske unije (2011), str. 134.
[16] Prav tam, str. 136.
[17] Prav tam, str. 134.
[18] Glej tudi mnenje pravobranilca General van Gerven v zadevi C-271/91, str. 4387; mnenje pravobranilca General Jacobs v zadevi C-316/93, str. 774; mnenje pravobranilca General Lenz v zadevi C-91/92, str. 3342 in Hartley, The fundations of European community law (2003), str. 213.
[19] Tridimas, Horizontal effect of directives: a missed opportunity (1994), str. 621-636.
