Problematika ne-razlaščenih občinskih cest
Avtorica: Ajda Likar (4. letnik PF UL)
Izvleček: Več kot dve tretjini kategoriziranih občinskih cest v Sloveniji poteka po zemljiščih v zasebni lasti - brez razlastitve ali odkupa s strani občin. Odsotnost nadzora ter sankcij za ravnanje občin pomeni, da ni neposrednih mehanizmov, ki bi občine prisilili k izpolnitvi dolžnosti. Posledično takšno stanje ne predstavlja zgolj neutemeljene kategorizacije, temveč tudi neposreden poseg v ustavno varovano pravico do zasebne lastnine.
Oznake: Javne ceste, občinske ceste, razlastitev, zasebna lastnina, lastninska pravica, kategorizacija cest, javna korist, dolžnost občin.
Kategorija: Stvarno pravo, upravno pravo.
Uvod
Vprašanje lastninskopravne ureditve javnih cest, ki potekajo po zemljiščih v zasebni lasti, predstavlja eno izmed trajnejših pravnih in prostorskih problemov v slovenskem pravnem redu. Dotična problematika je posledica neurejenih stvarnopravnih razmerij na tovrstnih zemljiščih zaradi zgodovinskih okoliščin ter sistematičnega neizpolnjevanja zakonskih obveznosti občin. Dejstvo, da so zemljišča ostala v zasebni lasti, medtem, ko so ceste, ki po njih potekajo, zakonsko opredeljene kot javno dobro namenjeno za javno rabo, pomeni poseg v lastninsko pravico lastnikov zemljišč. Tem sta bili odvzeti oziroma bistveno omejeni temeljni upravičenji do uporabe in razpolaganja z nepremičnino, kar pomeni, da je bila njihova lastninska pravica v veliki meri izvotljena.
Zgodovinski izvor te problematike sega v drugo polovico dvajsetega stoletja, ko so ceste predstavljale tako pomembno dobrino, da so lastniki zemljišč ob gradnji ali delu na lokalnih cestah brez zadržkov dopuščali posege na svojih zemljiščih. Lokalno cestno infrastrukturo so tako organi lokalne samouprave gradili zgolj na osnovi ustnih dogovorov z lastniki zemljišč ali njihovih izjav v postopkih pridobivanja gradbenih dovoljenj. Občine so že takrat zanemarile ureditev lastninskopravnih razmerij, saj odškodnin večinoma niso izplačevale, prav tako glede zemljišč niso sklepale pogodb, niti niso uvedle postopkov razlastitve. Zaradi opustitev občin torej nikoli ni obstajala ustrezna pravna podlaga za vpis v zemljiško knjigo, posledično pa prav tako niso bili izpolnjeni pogoji za spremembo lastnika v zemljiški knjigi.[1]
Kljub odsotnosti pravnega temelja, ki predstavlja konstitutivni pogoj za veljavno kategorizacijo cest v občinskih odlokih, so številne občine tovrstne ceste vseeno kategorizirale kot javne. Takšna praksa predstavlja neposredno kršitev 33. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS), ki zagotavlja pravico do zasebne lastnine. Poleg tega je kršen tudi 67. člen URS, ki določa, da zakon ureja način pridobivanja in uživanja lastnine ter določa njeno gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo ter 69. člen URS, ki razlastitev dovoljuje zgolj v javno korist, ob zakonski podlagi ter ob plačilu pravične odškodnine.
Kljub uvedbi posebnih pravnih mehanizmov, kot je npr. skrajšani postopek vpisa javnega dobra brez zemljiškoknjižne listine, se stanje v praksi bistveno ne izboljšuje. Sodna praksa je z leti postavila strožje standarde glede varstva lastnine, pri čemer Ustavno sodišče poudarja, da se prednost javni koristi lahko prizna le ob spoštovanju jasnih ustavnih in zakonskih pogojev. Jedro problematike tako predstavlja vprašanje razmerja med učinkovitim delovanjem cestne infrastrukture kot javne dobrine ter varstvom zasebne lastnine kot ene izmed temeljnih ustavnih pravic.
Pojmi
Javna cesta je cesta, ki jo država ali občina v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest razglasi za javno cesto določene kategorije, ki jo lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in drugimi predpisi.[2] Nadalje se delijo na državne in občinske ceste.
Občinska cesta je javna cesta, namenjena povezovanju naselij v občini s povezovanjem naselij v sosednjih občinah, povezovanju naselij, delov naselij in objektov v občini.[3] Nadalje se delijo na lokalne ceste, javne poti in občinske kolesarske poti.
Kategorizacija cest je formalna uvrstitev posamezne ceste v eno od kategorij občinskih javnih cest (npr. lokalne ceste, javne poti) na podlagi izpolnjenih meril za kategorizacijo in izkazane javne koristi. Občine so bile dolžne sprejeti občinski odlok o kategorizaciji cest na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 17. člena Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest. Sodna praksa poudarja, da sama kategorizacija ceste ne pomeni, da so s tem tudi urejena stvarnopravna razmerja na zemljiščih, po katerih cesta poteka. Za ureditev teh razmerij mora poskrbeti občina z uporabo predpisanih postopkov kot sta razlastitev in odkup.[4]
Razlastitev je postopek, s katerim se lastninska pravica na nepremičnini odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi. Po določbah Zakona o urejanju prostora je taka omejitev dopustna le v javno korist, kadar je nujno potrebna za dosego javne koristi in je sorazmerna s posegom v zasebno lastnino.[5] Z novelo Zakona o javnih cestah je bil uveden tudi poseben postopek razlastitve, ko gre za javne ceste v zasebni lasti.
Javna raba ceste pomeni, da se cesta uporablja v javnem interesu, da jo uporablja širša javnost (zlasti lokalni prebivalci) in da je dostopna vsakomur pod enakimi pogoji. Primeri javne rabe oz. koristi so: redni promet lokalnih prebivalcev, obiskovalcev ali mimoidočih, dostop reševalnih, gasilskih in policijskih vozil, odvoz komunalnih odpadkov, dostava pošte, dostop za vzdrževanje javne infrastrukture (elektroenergetske, vodovodne, kanalizacijske).
Dolžnost občin
Urejanja problematike se je zakonodajalec prvič lotil leta 1997 v Zakonu o javnih cestah (v nadaljevanju: ZJC), kjer je določil, da se zemljišče v zasebni lasti, po katerem poteka javna cesta, vpiše v zemljiško knjigo kot javno dobro po skrajšanem postopku brez zemljiškoknjižne listine, ne glede na svojo vrednost.[6] S kombinacijo slednje določbe ter določila, da so občinske ceste last občin, je ZJC kršil ustavno pravico lastnikov teh zemljišč do zasebne lastnine.
Prvo določbo je nato leta 2002 Ustavno sodišče razveljavilo ter obrazložilo, da je vpis zemljišča v zemljiško knjigo veljaven le v primeru, da temelji na pravnem temelju, kot primera pa navedlo pravnomočno odločbo o razlastitvi in pravni posel. Prav tako je utrdilo stališče, da kljub stališču vlade, izjava, ki ne vsebuje elementov pravnega posla, ne more pomeniti, da je z njo lastnik občini zemljišče »odstopil« ali da je to lahko podlaga za razlastitev.[7]
Po treh letih je zakonodajalec prenos lastninske pravice na problematičnih zemljiščih uredil v prehodni določbi novele istega zakona (v nadaljevanju: ZJC-B). Določil je, da se lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi ter vzpostavil poseben postopek razlastitve dotična zemljišča. [8]
Roka, za pridobitev zemljišč s strani občine, zakonodajalec ni izrecno določil, se je pa v praksi kot simbolni rok smatral 1. april 2012. Upravno sodišče se je tega večkrat dotaknilo v svojih odločbah, npr. v sodbi UPRS I U 281/2020-40, kjer je pojasnilo, da kljub roku iz ZCes-1,[9] to ne pomeni, da je 19. člen ZJC-B prenehal veljati oziroma da občine po njem ne bi smele več voditi razlastitvenih postopkov. Sklicevalo se je tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-902/18-22 z dne 10. 2. 2022, kjer je slednje vsaj implicitno potrdilo, da je razlastitveni postopek mogoče voditi tudi po navedenem roku.[10]
Različna ravnanja občin in posledice
Nepravilna ravnanja občin v okviru dotične problematike lahko opredelimo v dve različni skupini:
a. Kategorizacija brez veljavnega pravnega temelja
Pogosto pride do situacije, ko občina cesto z občinskim odlokom o kategorizaciji občinskih cest uvrsti v eno od več kategorij.[11] Kljub temu, da kategorizacijo opravi skladno z vsemi predpisi, da dokaže izpolnitev vseh meril iz Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest ter izkaže javno korist za kategorizacijo teh cest, pa vse to stori brez pravnega temelja.[12] Kot že omenjeno, kategorizacija sama po sebi ne pomeni urejenega lastništva na zemljiščih, po katerih potekajo kategorizirane ceste, temveč zgolj dolžnost, da občina lastništvo uredi. V teh primerih torej občine ne izpolnijo svoje dolžnosti, saj takih zemljišč niti ne odkupijo niti ne izvedejo razlastitvenega postopka.
Odloki, ki kategorizirajo ceste brez veljavnega pravnega temelja so bili v preteklosti že nemalokrat predmet pobud za oceno ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem. V večini teh zadev je sprejelo vsebinsko enake odločitve in vsakič znova ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z 33. in 69. členom Ustave. Najpogostejša sankcija s strani Ustavnega sodišča je razveljavitev takega občinskega odloka ali njegovega dela.
b. Občinska raba ceste brez kategorizacije
Včasih pride do situacije, da občina nadaljuje z uporabo ceste, kljub temu, da je sploh ne kategorizira, niti za uporabo ne pridobi primerne pravne podlage. V tem primeru gre za de facto občinsko cesto ter za protipraven poseg v zasebno lastnino. Tako stališče je v sodbi zavzelo tudi Višje sodišče v Ljubljani, kjer tako situacijo opredelilo kot dejansko razlastitev. Določilo je, da tožnik ni dolžan trpeti prikrajšanja lastninske pravice in lahko svoj položaj varuje tudi s stvarnopravnim zahtevkom, saj toženka za svojo posest nima pravne podlage. Kot pogoj za njegovo uveljavljanje je izpostavilo, da mora tožnik dokazati lastninsko pravico ter protipravnost posega toženke.[13]
Prakse slovenskih občin
Številne slovenske občine kljub zakonsko predpisani dolžnosti in številnim odločbam Ustavnega sodišča nadaljujejo s poseganjem v pravico do zasebne lastnine. Pogosto lastninskih razmerij na tovrstnih zemljiščih sploh ne preverijo ali pa jih celo namerno ignorirajo. Poleg tega sprejemajo nove odloke, v katerih kategorizirajo nove odseke cest, ki prav tako potekajo po zemljiščih v zasebni lasti, kljub temu, da je sodna praksa tako ravnanje večkrat označila za protiustavno.[14] Nadaljevanje tovrstne prakse s strani številnih občin tako opozarja na pomanjkanje učinkovitega nadzora nad njihovim delom, kot tudi na pravno praznino v področni zakonodaji, saj ne predvideva sankcij za občine, ki ne izpolnijo dolžnosti razlastitve.
V luči obveznosti razlastitve tovrstnih zemljišč se iz odgovorov občin na povpraševanje Skupnosti občin Slovenije iz leta 2022 da razbrati, da veliko občin še vedno pričakuje brezplačen prenos lastninske pravice na teh zemljiščih s strani lastnikov,[15] pogosto z utemeljevanjem javne koristi. Iz istega vira izhaja tudi, da so v primerih, ko občine ponudijo odškodnino, ponujeni zneski pogosto simbolični in nesorazmerni s tržno vrednostjo. V številnih primerih odškodnine znašajo manj kot 1 €/m2, najpogosteje pa se gibljejo med 0,50 € in 2 €/ m2. Nekoliko višje cene, med 10 in 25 €/m², so redke in omejene predvsem na zemljišča znotraj naselij. Večje število občin je priznalo tudi, da še nimajo izdelanih elaboratov ali strategij za sistematično urejanje lastninskopravnih razmerij. Nekatere med njimi pa so celo predlagale obvozne rešitve, kot so npr. menjave zemljišč brez pravne podlage ali celo uvedbo priposestvovanja v korist občin. Večina odgovorov občin v navedenem gradivu tako ponazarja občinsko zanemarjanje dolžnosti ter zavlačevanje z urejanjem razmerij v dotični problematiki, kar posledično prispeva k eroziji ustavno varovane pravice do zasebne lastnine.
Zaključek
Analiza pravnega položaja zemljišč, po katerih potekajo kategorizirane občinske ceste, poudarja dolgotrajno in sistemsko nerazrešeno problematiko, ki se kljub ustavnopravnim varovalkam in številnim opozorilom sodne prakse še vedno neustrezno obravnava na občinski ravni. Obseg te problematike je zaskrbljujoč, saj po podatkih Geodetske uprave Republike Slovenije (GURS) iz leta 2006, dolžina občinskih cest znaša 32.484 km, pri čemer je lastninsko urejenih le okrog 11.800 km. To pomeni, da kar dve tretjini občinskih cest poteka po zasebnih zemljiščih. Kljub temu zakonodaja ne predvideva konkretnih nadzornih mehanizmov niti ne predpisuje sankcij za občine, ki dolžnosti razlastitve ali odkupa zemljišč opuščajo. Posledično so lastniki teh zemljišč prepuščeni samim sebi, pri čemer je sodno varstvo edino sredstvo za uveljavljanje njihovih pravic. V praksi bodo tako do pravične odškodnine praviloma prišli le tisti, ki razpolagajo z zadostnimi finančnimi sredstvi, časom in vztrajnostjo za sodno uveljavljanje svojih pravic.
Zatorej bi bilo potrebno razmisliti o dopolnitvi področne zakonodaje, morda z določitvijo novega roka za razlastitev oziroma uskladitev zemljiškoknjižnega stanja, uvedbo učinkovitega nadzora nad delovanjem občin ali pa vzpostavitvijo pravnih posledic za opustitve dolžnosti. Na ta način bo mogoče zagotoviti učinkovito varstvo pravice do zasebne lastnine, omejiti nadaljnje arbitrarno ravnanje občin ter vzpostaviti minimalne standarde pravne varnosti za lastnike zemljišč.
Seznam literature
- Drnovšek, Maja: Problematika neurejenosti lastninskih razmerij pri kategorizaciji občinskih javnih cest, ki potekajo po zemljiščih v zasebni lasti, magistrsko delo, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor 2018.
- Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije: Občinske ceste na zasebnih zemljiščih, URL: https://www.kgzs.si/novica/obcinske-ceste-na-zasebnih-zemljiscih-2018-09-21 (dostopano 30. julij 2025).
- Skupnost občin Slovenije: Povpraševanje – kategorizirane ceste, ki potekajo po zasebnih zemljiščih, 2022, URL: https://arhiv2023.skupnostobcin.si/wp-content/uploads/2015/05/povprasevanje-kategorizirane-ceste-splet1.pdf (dostopano 31. julij 2025)
- Turk, Aleksandra: Kako občine pri kategorizaciji cest na zasebnih zemljiščih kršijo ustavna načela in iz njih izpeljano načelo zaslišanja strank, diplomska naloga, Evropska pravna fakulteta, Nova univerza, Nova Gorica 2022.
- Zobavnik, Igor; Zeilhofer, Nina: Javne ceste na zasebnih zemljiščih – primerjalni pregled, Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana 2018.
Opombe
[1] Povzeto po: Goršek, v: Primerjalni pregled DZ, 2018, str. 5
[2] 25. točka 1. odstavka 2. člena Zakona o cestah (ZCes-2), Ur. l. RS, št.132/22.
[3] 45. točka 1. odstavka 2. člena ZCes-2, Ur. l. RS, št.132/22.
[4] Sodba UPRS I U 281/2020-40, točka 30: V primeru, da cesta izpolnjuje ta merila, je občina dolžna cesto ustrezno kategorizirati in s pravnim poslom ali po zakonito izvedenem razlastitvenem postopku pridobiti zemljišče, na katerem je cesta zgrajena.
[5] 2. odstavek 92. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), Ur. l. RS, št. 199/21.
[6] Povzeto po: Kmetijsko gospodarska zbornica Slovenije: Občinske ceste na zasebnih zemljiščih.
[7] 15., 16. in 17. točka B)-II odstavka Odločbe o razveljavitvi 85. člena zakona o javnih cestah in 137. člena zakona o zemljiški knjigi, Ur. l. RS, št. 50/02.
[8] 1. in 2. odstavek 19. člena Zakona o javnih cestah (ZJC-B), Ur. l. RS, št. 92/05.
[9] 126. člen ZCes-1 oz. 155. člen ZCes-2 (rok za uskladitev občinskih predpisov): Občine uskladijo svoje predpise z določbami tega zakona najpozneje v šestih mesecih od njegove uveljavitve.
[10] Sodba UPRS I U 281/2020-40, točka 36.
[11] Npr.: lokalna cesta oz. LC, javna pot oz. JC.
[12] Npr.: pravnomočna odločba o razlastitvi, pravni posel.
[13] Sodba in sklep VSL II Cp 962/2023.
[14] Kot na primer v sodbi VSL II Cp 1368/2017, točki 10.
[15] Skupnost občin Slovenije: Povpraševanje – kategorizirane ceste, ki potekajo po zasebnih zemljiščih, 2022, str. 1–2.
