PROBLEM OPREDELITVE RETROAKTIVNOSTI: Razmejitev med pravo in nepravo retroaktivnostjo
Avtor: Benjamin Marenče
Izvleček: Ustavna ureditev retroaktivnosti je pogosto narobe razumljena, saj nam teorija pogosto ponuja klasično dihotomijo prave in neprave retroaktivnosti, kot materijo 155. in 2. člena Ustave. A natančno branje 155. člena Ustave poda elegantnejše razumevanje teh dveh konceptov, ki je po mojem mnenju tudi bolj zvesto originalnemu namenu piscev Ustave.
Oznake: Retroaktivnost, prava retroaktivnost, neprava retroaktivnost, 155. člen URS, pridobljene pravice, poseg v pridobljene pravice.
Ko razmišljamo o novih pravnih ureditvah, si jih pogosto predstavljamo kot celovite sisteme, ki jih postavimo v veljavo na jasno določeni točki – kot da bi pravni red vzpostavljali v vakuumu, kjer lahko najprej določimo pravila in šele nato začnemo družbeno življenje po teh pravilih. V resničnem svetu to seveda ne poteka tako. Tudi najtemeljitejše pravne spremembe – denimo razpad držav ali sprejetje novih ustav – se zgodijo sredi vsakdanjega življenja, medtem ko se družbeni odnosi, ki so se tkali že stoletja, neprekinjeno razvijajo naprej. Prav v tem prehodu med starim in novim pravnim redom pa se odpira vprašanje retroaktivnosti – kdaj zakon velja »za nazaj« in kdaj zgolj »za naprej«. Slovenski ustavodajalec se je zavedal pomena tega vprašanja, zato ga je, kot eden redkih v Evropi[1], izrecno naslovil že v Ustavi sami, natančneje v njenem 155. členu, na katerem že vse od sprejetja ustave temelji naše razumevanje protipravnosti. V nadaljnjem nameravam predstaviti razlago 155. člena Ustave, ki je elegantnejša in bolj zvesta originalnemu pomenu besedila, kot tudi bolj praktično uporabna od tiste, ki se je zakoreninila v teoriji in (ustavno)sodni praksi.
Komentar Ustave Republike Slovenije opredeljuje retroaktivnost kot povratno veljavo pravnih aktov, ki je prepovedana s prvim odstavkom 155. člena Ustave, in izjemoma dopuščena pod pogoji iz 2. odstavka istega člena. Komentar prav tako predstavi doktrinarno dihotomijo prave in neprave retroaktivnosti, in sicer, da gre pri pravi retroaktivnosti za poseg v »že nastala dejanska stanja, ki […] se v preteklosti niso samo začela, temveč so se že začela razvijati in pravno učinkovati.« Pri nepravi retroaktivnosti pa naj bi šlo za poseg v »sedanji, toda še ne zaključeni dejanski stan«. Pri tem hiti pripomniti, da je neprava retroaktivnost materija 2. člena Ustave.[2]
V tem je jasno razvidna dandanes vseprisotna predstava o naravi ureditve retroaktivnosti v naši Ustavi: poznamo dvoje vrst – pravo in nepravo; prva je urejena v 155. členu in načelno prepovedana, razen pod pogoji iz 2. odstavka 155. člena, ki jo izjemoma dovoljujejo, slednja pa je prepovedana kot posledica načela zaupanja v pravo, ki izhaja iz 2. člena in je kot taka manj strogo omejena – gre le za tehtanje med posegom v pravno varnost in drugo pravno dobrino, ki naj bi jo norma ščitila.[3]
Takšno razumevanje pa je, po mojem mnenju, netočno in v navzkrižju tako z besedilom Ustave, kot tudi z logiko tega, kaj retroaktivnost je.
Poglejmo torej, kaj pravi Ustava. 155. člen Ustave Republike Slovenije določa:
(1) Zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj.
(2) Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in se s tem ne posega v pridobljene pravice.
Kar najprej opazimo je, da 155. člen ne dela nikakršne razlike med pravo in nepravo retroaktivnostjo. Govori zgolj o retroaktivnosti. Le-to načeloma prepoveduje. Dopušča jo izjemoma, če (a) jo določa zakon, (b) to zahteva javna korist in (c) se s tem ne posega v pridobljene pravice.
Poglejmo še enkrat definiciji prave in neprave retroaktivnosti. Kljub nenavadno okorni[4] ubeseditvi v Komentarju, lahko rečemo (po nasprotnem razlogovanju od neprave), da prava retroaktivnost pomeni poseg v že zaključena dejanska stanja, neprava pa v že začeta, a še nezaključena dejanska stanja.
Takšna definicija je povsem ustrezna za razumevanje razlike, ni pa dovolj natančna, da bi mogla služiti kot vodilo, za razločevanje med eno in drugo v dejanskih primerih. Kaj namreč pomeni, da je dejansko stanje zaključeno? Zakaj je prav dejansko stanje tisto, ki je relevantno? Pravo namreč ne ureja dejanskih stanj, pač pa pravna razmerja, zato bi se bilo bolj smiselno opreti na le-ta.
Zakaj ne dejansko stanje?
Dejansko stanje se nikoli ne konča. Ves naš obstoj je eno dolgo dejansko stanje. Edini način, da zamejimo t. i. relevantno dejansko stanje, je, da se osredotočimo le na tista dejstva, ki predstavljajo realni substrat nekega pravnega razmerja. Katera dejstva predstavljajo relevantno dejansko stanje, je tako vedno odvisno od pravnega razmerja, ki nas v danem primeru zanima. Zamislimo si, na primer, posrednika rabljenih vozil, ki skuša preprodati avto osebe A osebi B (to je naše dejansko stanje). Če to stori v okviru mandatne pogodbe, se lastninska pravica prenese v okviru enega pravnega razmerja (oseba A po posredniku proda avto osebi B). Če se zakon spremeni sredi tega razmerja, bi lahko imel (nepravo) retroaktivne učinke. Če pa posrednik najprej kupi avto osebe A sam in ga potem proda osebi B, gre tu za dve pravni razmerji, ki znotraj istega dejanskega stanja narekujeta dve relevantni dejanski stanji. Če bi se zakon spremenil po zaključenem prvem nakupu avtomobila (od osebe A) in pred prodajo avtomobila (osebi B) tak zakon, v tem primeru ne bi imel (nepravo) retroaktivnih učinkov. Zaključiti moramo torej, da pravne norme ne učinkujejo neposredno na dejanska stanja, pač pa na pravna razmerja, zato se moramo ob vprašanju retroaktivnosti spraševati o tem, kdaj je nastalo pravno razmerje. Retroaktivnost je tako poseg v že nastala pravna razmerja.
Kako pa lahko ločujemo med zaključenim in nezaključenim pravnim razmerjem?
Za potrebe takšnega razločevanja bomo storili najbolje, če zaupamo modrosti piscev Ustave. Prav ti so namreč identificirali bistven razlikovalni element med pravo in nepravo retroaktivnostjo (čeravno ju niso tako poimenovali). Ta element je pridobitev pravic.
V pravna razmerja ljudje vstopamo z namenom pridobitve (ali odsvojitve, spremembe ali ukinitve) pravic (in obveznosti[5]). Ko smo torej pravico pridobili se razmerje zaključi, saj je izčrpan njegov namen. Vendar moramo biti tu previdni – »pridobljena« je lahko namreč zgolj konkretna pravica, ne pa tudi abstraktno upravičenje. Pridobljena pravica je tista, katere sestavna upravičenja so dovolj individualizirana in konkretizirana, da omogočajo neposredno izvrševanje.[6] Najočitnejši primer tega so pokojnine. Ob upokojitvi dobi upokojenec abstraktno upravičenje prejemati določen znesek vsak mesec svojega življenja. Nato vsak mesec tudi prejme ta znesek. S tem se abstraktno upravičenje konkretizira in pravica postane resnično pridobljena, saj postane neodvisna od volje kogarkoli drugega. Pridobitev pravice tako predstavlja dokončanje pravnega razmerja, saj uživanje pravice ni več odvisno od nobenega razmerja, pač pa je v izključni domeni pridobitelja – je pridobljena. Zato je poseg v abstraktno pravico do pokojnine pojmovan kot neprava retroaktivnost, poseg v že izplačane pokojnine pa prava retroaktivnost. Enako bi lahko rekli za civilnopravno pravico, na primer služnost – ta je abstraktna pravica, ki se konkretizira z vsako izvršitvijo (npr. prehodom). Če bi zakon ukinil služnosti za naprej, to predstavlja nepravo retroaktivnost, saj posega v obstoječe razmerje; če pa bi določal, da služnosti nikoli ni bilo, in da je treba za vsako že izvršeno koriščenje služnosti plačati, pa bi šlo za pravo retroaktivnost.
Pravno razmerje lahko torej razumemo tako, da nastane s pridobitvijo abstraktne pravice (čemur še ne moremo reči pridobljena pravica), nato pa se zaključi s pridobitvijo konkretne pravice (le tedaj lahko govorimo o »pridobljeni pravici« v smislu 155/II). To se lahko zgodi enkrat, na primer pri kupoprodajni pogodbi, ko se s pridobitvijo konkretne pravice (z razpolagalnim pravnim poslom) povsem izpolni abstraktna pravica (izražena z zavezovalnim pravnim poslom), zato razmerje preneha obstajati. Lahko pa je abstraktna pravica podlaga za neskončno konkretnih pridobitev pravic, kot na primer v primeru služnosti. Z vsako pridobitvijo konkretne pravice se zaključi svoje pravno razmerje, nedoločeno število pa jih še traja in jih bo trajalo, dokler se ta abstraktna pravica ne ukine.
Zadeva postane nekoliko bolj kompleksna, ko se pravice pridobivajo v nekem postopku. Tu je Ustavno sodišče prepoznalo tri položaje: upravičeno pravno pričakovanje (abstraktno upravičenje sprožiti postopek za pridobitev neke pravice), pričakovano pravico (pravico o pridobitvi katere že teče postopek), ter pridobljeno pravico (ki je bila že priznana s pravnomočno odločbo).[7] Le posege v slednji položaj (pridobljene pravice) Ustavno sodišče obravnava z vidika prave retroaktivnosti, za ostali dve pa pride v poštev le neprava retroaktivnost.[8][9]
S tem v mislih lahko oblikujemo novo definicijo prave in neprave retroaktivnosti: pravo retroaktivnost predstavlja poseg v zaključena pravna razmerja, t.j. poseg v že pridobljene pravice, nepravo retroaktivnost pa poseg v nezaključena pravna razmerja.
Če v luči te definicije beremo 155. člen Ustave, lahko opazimo nekaj zanimivega: prvi odstavek določa splošno prepoved retroaktivnosti (prave in neprave), medtem ko drugi odstavek omogoča retroaktivnost pod pogoji, da jo (a) določa zakon, (b) to zahteva javna korist in (c) se s tem ne posega v pridobljene pravice. Tako vidimo, da tretji pogoj pravzaprav zahteva, da gre za nepravo retroaktivnost.
Zdaj lahko popravimo našo predstavo o ureditvi retroaktivnosti v naši Ustavi: Ustava ureja retroaktivnost, pravo in nepravo, v 155. členu. Retroaktivnost prepoveduje. V drugem odstavku izjemoma dopušča nepravo retroaktivnost, če to zahteva javna korist in tako določa zakon. Prava retroaktivnost je torej absolutno prepovedana (razen kolikor se jo da utemeljiti po strogem testu sorazmernosti[10]), saj se izjema nanaša zgolj na nepravo retroaktivnost.
Tako torej vidimo, da nam prepovedi neprave retroaktivnosti ni treba iskati v 2. členu Ustave (čeprav jo nedvomno lahko), saj imamo lex specialis že v 2. odstavku 155. člena.
Tovrstno tolmačenje 155. člena Ustave ne spreminja bistva obstoječe obravnave retroaktivnosti, temveč prinaša nje jasnejše razumevanje, ki je bolj skladno s samo črko Ustave. Če bi Ustavno sodišče sprejelo to razumevanje, bi najverjetneje pogoj javne koristi pri nepravi retroaktivnosti še vedno obravnavalo zelo analogno tehtanju med načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) in drugimi pravnimi dobrinami. Edina bistvena sprememba, ki bi sledila iz tega razumevanja, je kategorična prepoved neprave retroaktivnosti v podzakonskih aktih. A to nas ne sme prestrašiti – očitno je bila to ustavodajalčeva volja. Če bi se takšna prepoved izkazala za resen problem, bi ga bilo treba nasloviti z revizijo Ustave.
Seznam literature:
Komentar Ustave Republike Slovenije: [znanstvena monografija], 2 zv. (725; 519) (2019).
Kosmatin, Ž. (2015). Retroaktivna veljavnost splošnih pravnih aktov v ustavnosodni praksi: magistrsko diplomsko delo. [Ž. Kosmatin].
Pirnat, R. (2012). Instrumentalnost javnega prava in načelo zaupanja v pravo: (primer določb ZUJF o letnem regresu). 1044–1055.
OPOMBE
[1] Kosmatin, Ž. (2015). Retroaktivna veljavnost splošnih pravnih aktov v ustavnosodni praksi: magistrsko diplomsko delo. [Ž. Kosmatin], str. 22
[2] Šturm, Lovro. “Člen 155 – Prepoved povratne veljave pravnih aktov.” V: Komentar Ustave Republike Slovenije (e-KURS). Ljubljana: Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. Dostopno na: https://e-kurs.si (zadnji dostop: 17. 3. 2025).
[3] U-I-135-00, 33. Točka obrazložitve
[4] Težko bi namreč zagovarjali tezo, da razmerja, ki jih zadeva neprava retroaktivnost, še niso začela pravno učinkovati. Odločba o upokojitvi nedvomno že ima pravne učinke – nekatere že zaključene, druge le upravičeno pričakovane.
[5] Ker nas pri vprašanjih retroaktivnosti skrbi predvsem poseganje v pravice, Ustavno sodišče definira tudi ne-ugotovitev nekaterih obveznosti (npr. davčnih) kot pridobljeno pravico (razpolaganja z dohodkom). Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-81/96
[6] Pirnat, 2012, Instrumentalnost javnega prava in načelo zaupanja v pravo
[7] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-117/07, z dne 21. 6. 2007, 30., 31. in 32. točka
[8] Kosmatin, Ž. (2015). Retroaktivna veljavnost splošnih pravnih aktov v ustavnosodni praksi: magistrsko diplomsko delo. [Ž. Kosmatin], str. 32
[9] V tej odločbi se Ustavno sodišče še najbolj približa razumevanju, ki ga zagovarjam, a tudi tu obravnava 155. člen Ustave, kot da govori izključno o pravi retroaktivnosti.
[10] Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I_340/96, U-I-60/98, U-I-60/99, U-I-135-00, 32. točka obrazložitve
