Prakse obhoda aktualne zakonodaje agencijskega dela v Sloveniji
Prispevek predstavlja skrajšano verzijo in uvod v znanstveni prispevek Ženevskega zbornika, ki sta ga avtorici pripravili v okviru projekta Prav(n)a odkritja.
Avtorici: Ana Lilik,[1] Jula Pompe[2]
Mentor: doc. dr. Primož Rataj
Izvleček: Ob vse pogostejšem uvozu tujih delavcev in njihovem zaposlovanju prek agencij, prispevek obravnava agencijsko delo kot obliko nestandardne zaposlitve. Osredotoča se na pomanjkljivosti slovenske zakonodaje in izzive, s katerimi se agencijski delavci soočajo v praksi. Zaradi tristranega delovnega razmerja med delavcem, agencijo in uporabnikom, so pogosto v šibkejšem položaju, zato je ustrezna pravna zaščita ključna. Čeprav je slovenska ureditev na določenih področjih napredna, dopušča izigravanje. Pojavlja se prikrito agencijsko delo: agencije, ki se ukvarjajo izključno s posredovanjem delavcev, se predstavljajo kot podizvajalci storitev, s čimer obidejo delovnopravne obveznosti. Gre za de facto agencije, ki predstavljajo resno anomalijo na (slovenskem) trgu dela.
Oznake: agencijsko delo, nestandardna zaposlitev, prekarnost, prikrito razmerje, de facto agencija.
UVOD
V zadnji polovici stoletja trg dela v državah zahodnega sveta postaja vse bolj prožen, kar je odgovor na spreminjajoče se tržne razmere, ki se jim je potrebno zaradi vse večje konkurence čim hitreje in čim učinkoviteje prilagoditi. Delodajalci iščejo rešitve, s katerimi se prilagajajo nihajočim potrebam po delu[3] in posledično se pojavljajo nove, nestandardne oblike dela, med katere se uvršča tudi agencijsko delo.[4] Nestandardne oblike dela pogosteje vodijo v pojav prekarnosti, čeprav je treba poudariti, da ni vsako nestandardno delo že per se prekarno. [5] Sodobne sociološke študije opažajo povečanje števila delovnih razmerij, ki nasprotujejo opredelitvi svobodnega mezdnega dela. Svobodni mezdni delavec je nekdo, ki svoje delo ponudi na trgu, ga prodaja za omejeno časovno obdobje in lahko pogodbo o zaposlitvi svobodno prekine, kadarkoli to želi.[6] Agencijsko delo pa že po svojem bistvu, ki leži v značilnem tristranem razmerju, nasprotuje tej definiciji. Agencijski delavec pogodbe o zaposlitvi ne sklene neposredno s podjetjem, v katerem bo opravljal delo, ampak jo sklene s posrednikom, z delodajalcem za zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku - z agencijo. Agencija šele kasneje, skladno s pogodbo, ki jo je sklenila z uporabnikom, napoti delavca k uporabniku, pri katerem slednji potem dejansko opravlja delo. Ravno tu lahko vidimo trenutek nesvobodnega mezdnega dela, saj delavec začasno in pogojno prenese lastništvo nad svojim delom tretjemu - tj. agenciji,[7] ki njegovo delo na trgu »prodaja« drugim uporabnikom.[8] Agencija je zdaj tista, ki se v njegovem imenu pogaja o plačilu in delovnih pogojih, na ta način pa delavec izgubi neposredni nadzor nad svojimi delovnimi (in eksistenčnimi) pogoji.
PRAVNI OKVIR AGENCIJSKEGA DELA IN IZZIVI PRAKSE
Ureditev instituta agencijskega dela na ravni EU je nastopila šele leta 2008 z Direktivo (ES) 2008/104 o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela. V nasprotju s prvotnim mednarodnim razpoloženjem, ki ni bilo naklonjeno vzpostavitvi tržnega agencijskega delovanja, in je celo priporočalo njegovo prepoved, Direktiva odpira vrata liberalizaciji trga dela. Delovanja agencij ne omejuje strogo, kljub temu pa uvaja, s strani sindikatov zahtevano načelo enakega obravnavanja. V Direktivi je tako določeno, da morajo biti osnovni delovni in zaposlitveni pogoji za agencijske delavce tekom njihove napotitve k uporabniku vsaj takšni, kot bi veljali, če bi jih to podjetje neposredno zaposlilo na isto delovno mesto. Slovenija je Direktivo implementirala v Zakonu o delovnih razmerjih (ZDR-1)[9] ter v Zakonu o urejanju trga dela (ZUTD)[10]. Reforma leta 2013 je izenačila agencijske delavce z neposredno zaposlenimi delavci pri uporabniku v pomembnih pravicah in tako implementirala in razširila načelo enakega obravnavanja. Tako agencija kot uporabnik morata pri izplačevanju plač, nadomestil in dodatkov, varovanju zdravja pri delu, določanju delovnega časa, odmorov in počitkov upoštevati kolektivne pogodbe in vse splošne akte, ki veljajo pri uporabniku.[11]
Kljub temu, da je slovenska zakonodaja za agencijske delavce relativno ugodna,[12] že samo bistvo agencijskega dela – tj. tristrano razmerje v praksi nudi prostor za kritično analizo. Medtem, ko je interes delavca imeti stabilno delo s čim večjim dohodkom in pravicami, zagotovljenimi iz delovnega razmerja, se interesa drugih dveh subjektov tristranega razmerja razlikujeta. Uporabnik želi delavce, do katerih nima obveznosti kot jih imajo delodajalci do svojih zaposlenih, agencija pa si prizadeva tržiti storitve posredovanja dela z maksimiziranjem svojega dobička, ki izhaja iz razlike med ceno storitve, dogovorjene z uporabnikom, in plačo, ki gre delavcu.[13]
Mednarodna organizacija dela ravno v zvezi z agencijskim delom ugotavlja visoka tveganja za prekarnost in sicer na področjih zaposlitve, plačila, poklicnih poškodb in varnosti pri delu, vključenosti v sistem socialne varnosti, dostopu do usposabljanja in izobraževanja ter pri mehanizmih kolektivnega pogajanja in reprezentativnosti.[14] Agencijski delavci pogosto za slabo plačilo opravljajo fizično zahtevno delo, v neugodnem delovnem času, prav tako pa se zaradi individualizacije in nestabilnosti zaposlitve pogosto ne zavedajo svojih pravic ter jih redko uveljavljajo.[15] Tako se v v praksi izkaže, da je načelo enakega obravnavanja pogosto izvotljeno in pravice agencijskim delavcem niso zagotovljene v meri, kot to predpisuje zakonodaja.
Najin prispevek se sicer ne osredotoča na vsa tveganja za prekarnost, ki pretijo agencijskim delavcem, vendar pa so ta za nas izhodišče. Prispevek se v nadaljevanju ukvarja z relativno novo anomalijo na trgu dela, tj. z izigravanjem zakonodaje, česar se poslužujeta uporabnik in de facto agencija, ki kot taka ni registrirana, da se izogneta vzpostavljeni ureditvi, med drugim namenjeni varovanju delavcev.
PRAKSE OBHODA ZAKONODAJE: problem de facto agencij
ZUTD določa, da mora agencija pridobiti dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in se kot agencija registrirati pri pristojnem organu. Leta 2013 je zakon zaostril pogoje za agencije in med drugim ob registraciji vpeljal zahtevo plačila bančne garancije.[16] Posledica opisane zaostritve regulacije je jasna. Leta 2013 je bilo v Sloveniji kar 215 registriranih agencij, po tem letu pa se je to število prepolovilo.[17] To zmanjšanje pa naj bi bilo zgolj navidezno.
V praksi je namreč zaznati trend lažnega razmerja med uporabniki in de facto agencijami, kjer se slednje zaradi ohlapne definicije agencijskega dela uspešno izogibajo zakonskim obveznostim, ki pritičejo agencijam, posledično pa tudi obveznosti registracije. Registriranih agencij je trenutno v Sloveniji le nekaj čez sto, medtem ko naj bi bilo de facto agencij, ki niso registrirane, nekajkrat več. [18] Leta 2023 je Inšpektorat RS za delo (v nadaljevanju Inšpektorat) na podlagi ZUTD največ kršitev ugotovil ravno glede nezakonitega posredovanja delovne sile, brez dovoljenja in vpisa v register.[19] V takšnih primerih napoteni delavci dejansko sodelujejo v delovnem procesu uporabnika, po njegovih navodilih in pod njegovim nadzorom izvajajo delo ter ga opravljajo z njegovimi sredstvi,[20] medtem ko se de facto agencije opredeljujejo kot podpogodbeniki ali podizvajalci uporabnika čeprav je njihova izključna dejavnost zagotavljanje delavcev uporabniku in je jasno, da zgolj prikrivajo pravega delodajalca - uporabnika. [21]
Prakso lažnih razmerij omogoča ohlapna definicija agencijske dejavnosti. Inšpektorat v svojem poročilu za leto 2023 navaja, da je inšpektorjem na podlagi trenutne definicije v primeru zlorabe zelo težko ali celo nemogoče dokazati elemente agencijskega dela.[22] ZUTD namreč opisuje agencijsko dejavnost kot »vsako zagotavljanje dela delavcev s strani pravne ali fizične osebe, s katero ima delavec sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, uporabniku, pri katerem delavec izpolnjuje enega od dveh alternativnih pogojev: bodisi opravlja dela pod nadzorom in v skladu z navodili uporabnika bodisi pretežno uporablja sredstva za opravljanje dela, ki so del delovnega procesa uporabnika.[23] V primeru inšpekcijskega nadzora uporabnik in de facto agencija izkazujeta, da njuno razmerje nima znakov agencijskega dela, saj delavci uporabljajo sredstva »podizvajalca« (de facto agencije) in sodelujejo v njegovem (navideznem) delovnem procesu, za uporabnika pa zgolj izvajajo določeno storitev. De facto agencije v praksi z uporabnikom sklenejo pogodbe za najem prostora ali delovnih sredstev, ki služijo kot dokaz, ki lahko otežuje inšpekcijsko ukrepanje.[24] Namreč, če de facto agencija dokaže, da gre za njena sredstva za opravljanje dela, ki jih na podlagi najemne pogodbe uporablja uporabnik, ter da delavci opravljajo delo pod njenimi navodili in nadzorom, agencijsko delovanje ni izkazano.
Najodmevnejši primer v Sloveniji v povezavi s to nezakonito prakso je gotovo škandal v Luki Koper,[25] kjer je večje število pogodbenikov brez predpisanega dovoljenja za izvajanje agencijske dejavnosti zagotavljanja, pogodbeno sodelovalo z Luko Koper na način, da so ji zagotavljali določene storitve, ki pa so v številnih primerih kazale vse značilnosti agencijskega dela.[26] Pred slovenska sodišča je prišla kopica primerov agencijskih delavcev, ki predstavljajo velik del javno dostopne sodne prakse glede agencijskega dela v Sloveniji. V povezavi s tem se zdi pomembno svetovalno mnenje Vrhovnega sodišča, ki je zavzelo stališče, da dejstvo da de facto agencija ne izpolnjuje formalnih pogojev za opravljanje agencijske dejavnosti ni odločilnega pomena in je v takšnem primeru delavce potrebno obravnavati kot agencijske in jih tretirati skladno z načelom enakega obravnavanja.[27] Pomembno je tudi vprašanje ali se delavcem lahko nudi pravno zaščito na način, da se ugotavlja obstoj delovnega razmerja neposredno pri uporabniku.[28] V sodni praksi nižjega sodišča se je pojavila razlaga, da določba 18. člena, ki domneva obstoj delovnega razmerja, če so izkazani vsi potrebni elementi delovnega razmerja iz 4.člena ZDR, ni namenjena temu, da se delavcu, ki že ima delovno razmerje, (poleg ali namesto tega) prizna drugo delovno razmerje, ampak da je namenjena le varstvu tistih, ki niso v delovnem razmerju. Vrhovno sodišče je takšno razlago zavrnilo, saj bi takšna razlaga delavce prikrajšala pri uveljavljanju svojih pravic v prikritih delovnih razmerjih ter tako načelno omogočilo priznanje delovnega razmerja pri uporabniku, zlasti v primeru takšnih zlorab. [29]
Glede na omenjene praktične težave se v prvi vrsti zdi, da je potrebno agencijsko delo drugače definirati. Že Inšpektorat v svojem poročilu za leto 2023 predlaga spremembo definicije agencijskega dela, na način, ki bi temeljil na hitro in enostavno ugotovljivih dejstvih, kdaj se šteje, da gre za takšno dejavnost.[30] Po najinem mnenju bi že z izbrisom besede »pretežno« v definiciji agencijskega dela v 163. členu ZUTD pripomogli k zmanjšanju zlorab. Kot agencijsko delo bi tako razumeli vsakršno delo, kjer napoteni delavci uporabljajo sredstva uporabnika pri katerem izvajajo delo, ne glede na obseg uporabe teh sredstev. Še več, člen bi lahko eksplicitno določal, da gre za agencijsko dejavnost tudi v primerih ko se delo opravlja v prostorih uporabnika, četudi jih je ta oddal v najem de facto agenciji, če so poleg tega izpolnjeni ostali znaki agencijskega dela.[31] Takšne spremembe bi zmanjšale manevrski prostor za prikrivanje dejanskega agencijskega razmerja in olajšale delo inšpektoratu pri izvajanju nadzora in ugotavljanju nepravilnosti.
ZAKLJUČEK
Poleg nevarnosti za prekarnost, ki pretijo agencijskim delavcem je položaj slednjih zaradi prakse obhodov zakonodaje v zadnjih letih še šibkejši. Delavcem tako niso zagotovljeni mehanizmi zaščite, ki jih je prinesla ureditev v ZDR-1 in ZUTD, saj lahko več let delajo pri de facto agencijah, ki pa do delavcev nimajo nobenih obveznosti iz agencijskega razmerja – ni jim potrebno spoštovati delovnopravne zakonodaje ter kolektivnih pogodb uporabnika.[32] Uporabniku je na voljo prožnejši in cenejši[33] kader, ki pa je znotraj »sivega polja« deležen vseh negativnih posledic prekarizacije.[34]
Zaključimo lahko, da slovenska ureditev agencijskega dela pušča prostor za spremembe, ki niso le zaželene, temveč nujno potrebne. Spremembe bi lahko izboljšale položaj delavcev tako, da bi odpravile arbitrarnost ravnanja deležnikov, okrepile nadzor ter zmanjšale odvisnost delavcev od »dobre volje« posameznih podjetij in agencij.
Seznam literature
1. Breznik, Maja: Delavci iz druge roke, v: Boškić R., Breznik M., Kresal B., Leskošek V., Rihter L., Smolej S. Revščina zaposlenih. Založba Sophia, Ljubljana 2013.
2. Breznik, Maja: Unfree wage labour, v: Critical Sociology, letn. 49, št. 7-8, str. 1125-1139, 2023.
3. Inšpektorat Republike Slovenije za delo: Poročilo o delu Inšpektorata Republike Slovenije za delo za leto 2023, Ljubljana 2024.
4. Inštitut za delavske študije: Obrati kapitala: Agencijsko zaposlovanje in uvoz filipinske delovne sile. URL: https://www.youtube.com/watch?v=fcS3lz7BJWk&t=4859s (15.3.2025).
5. Kresal Šoltes Katarina., Strban Grega., Domadenik Polona: Prekarno delo: Multidisciplinarna analiza. Pravna fakulteta in Ekonomska fakulteta, Maksima. Ljubljana, 2020.
6. Mele, Peter: Posebnosti institutov delovnega prava pri agencijskem delu [Doktorska disertacija]. Repozitorij Univerze v Ljubljani. Ljubljana, 2023. URL: https://repozitorij.uni-lj.si/IzpisGradiva.php?lang=slv&id=145212.
7. Mozetič P., Pavlišič A., Pisotnik S.: Migracije in prekarnost: Agencijsko delo migrantov v Sloveniji, v: Horizont dogodka: Inštitut za nepodredljive vednosti. Ljubljana, 2012.
8. Repovž, Erika: Zaposlovanje agencijskih delavcev bi morali omejiti. URL: https://old.delo.si/gospodarstvo/posel/zaposlovanje-agencijskih-delavcev-bi-morali-omejiti.html.
9. Šuligoj, Boris: Luka mora takoj prekiniti poslovanje z Enconom. URL: https://old.delo.si/novice/slovenija/luka-mora-takoj-prekiniti-poslovanje-z-enconom.html (15.3.2025).
Opombe
[1] *1. letnik magistrskega študija
[2] * 4. letnik dodiplomskega študija
[3] Mozetič, Pavlišič, Pisotnik, Migracije in prekarnost: Agencijsko delo migrantov v Sloveniji (2012), str. 16.
[4] Kresal Šoltes, Začasno agencijsko delo (2020), str. 84.
[5] Kresal Šoltes, Strban, Domadenik, Prekarno delo: multidisciplinarna analiza (2020), str. 9-10.
[6] Breznik, Unfree wage labour (2023), str. 1127.
[7] Breznik, Delavci iz druge roke (2013), str 5.
[8] Mozetič, Pavlišič, Pisotnik, Migracije in prekarnost: Agencijsko delo migrantov v Sloveniji (2012), str. 3.
[9] Zakon o delovnih razmerjih (ZDR-1), Ur. l. RS, št. 21/13 s spremembami do136/23 – ZIUZDS.
[10] Zakon o urejanju trga dela (ZUTD), Ur. l. RS, št. 80/10 s spremembami do 62/24 – ZUOPUE.
[11] Kresal Šoltes, Začasno agencijsko delo (2020), str. 87.
[12] Breznik, Delavci iz druge roke (2013), str. 2.
[13] Mozetič, Pavlišič, Pisotnik, Migracije in prekarnost: Agencijsko delo migrantov v Sloveniji (2012), str. 7-8.
[14] ILO, Non-standard employment around the world (2016), str. 224.
[15] Breznik, Delavci iz druge roke (2013), str. 13-15. Glej tudi Mozetič, Pavlišič, Pisotnik, Migracije in prekarnost: Agencijsko delo migrantov v Sloveniji (2012), str. 15.
[16] 164. člen ZUTD.
[17] Breznik, Delavci iz druge roke (2013), str. 10.
[18] Inštitut za delavske študije, Obrati kapitala: Agencijsko zaposlovanje in uvoz filipinske delovne sile (2024).
[19] Kršitev 168. člena ZUTD so inšpektorji leta 2023 ugotovili v 55 primerih, leta 2022 pa le v 22 primerih. Bistveno se je povečalo tudi število ugotovljenih kršitev s strani uporabnikov, ki so na delo sprejemali delavce od agencij, ki niso imele dovoljenja in niso bile vpisani v register, in sicer se je iz 27 kršitev v letu 2022 številka v letu 2023 povzdignila na 70. Glej Inšpektorat RS za delo, Poročilo o delu inšpektorata RS za delo za leto 2023 (2024), str. 67.
[20] Mozetič, Pavlišič, Pisotnik, Migracije in prekarnost: Agencijsko delo migrantov v Sloveniji (2012), str. 17.
[21] Kresal Šoltes, Začasno agencijsko delo (2020), str. 88.
[22] Inšpektorat RS za delo, Poročilo o delu inšpektorata RS za delo za leto 2023 (2024), str. 9.
[23] Glej 163. člen ZUTD.
[24] Inšpektorat RS za delo, Poročilo o delu inšpektorata RS za delo za leto 2023 (2024), str. 69. Glej tudi Inštitut za delavske študije, Obrati kapitala: Agencijsko zaposlovanje in uvoz filipinske delovne sile (2024).
[25]Glej Šuligoj, Luka mora takoj prekiniti poslovanje z Enconom (2016), URL: https://old.delo.si/novice/slovenija/luka-mora-takoj-prekiniti-poslovanje-z-enconom.html.
[26] Mele, Posebnosti institutov delovnega prava pri agencijskem delu (2022), str. 28.
[27] VSRS Sklep VIII SM 2/2021, 5. 10. 2021.
[28] VDSS Sodba in Sklep Pdp 622/2020, 21. 4. 2021.
[29] VSRS Sodba in sklep VIII Ips 12/2022, 20.12.2022. Glej tudi VSRS Sodba in sklep VIII Ips 9/2022, 13.12.2022.
[30] Inšpektorat RS za delo, Poročilo o delu inšpektorata RS za delo za leto 2023 (2024), str. 9.
[31] Delavci sodelujejo v delovnem procesu uporabnika ali izdelujejo (pol)izdelke oziroma izvajajo storitve, ki so del tržnega proizvoda oziroma storitve uporabnika ali pa opravljajo delo s sredstvi uporabnika. Glej Inšpektorat RS za delo, Poročilo inšpektorata RS za delo za leto 2023 (2024), str. 9.
[32] Potrebno je upoštevati (le) določbe Zakona o varnosti in zdravju pri delu (ZVZD-1, Uradni list RS, št. 43/11).
[33] V primeru Luke Koper se je npr. že dobro desetletje nazaj ocenjevalo, da bi se stroški dela povečali za 11,5 miljona evrov, če bi slednja vse delavce izvajalcev pristaniških storitev (tj. de facto agencij) neposredno zaposlila. Glej Repovž, Zaposlovanje agencijskih delavcev bi morali omejiti (2013), URL: https://old.delo.si/gospodarstvo/posel/zaposlovanje-agencijskih-delavcev-bi-morali-omejiti.html.
[34] Mozetič, Pavlišič, Pisotnik, Migracije in prekarnost: Agencijsko delo migrantov v Sloveniji (2012), str. 17.
