Trajno netrajnostna rešitev: Baselska konvencija s »Plastičnimi amandmaji«
Uvodoma
Na svetu je v letu 2019 nastalo 395 milijonov ton plastičnih odpadkov, od tega večina ne bo ustrezno obdelana.1 K tej količini prebivalec Slovenije povprečno prispeva 0. 14 kg na dan, oziroma okrog 55 kg letno.2 Manj kot 30 odstotkov te plastike je reciklirane, preostanek pa je sežgan, zakopan v odlagališčih pod zemljo ali izvožen. Države se pri tem poslužujejo tako zakonitega kot nezakonitega izvoza v tujino, zlasti v države v razvoju, ki že leta postajajo smetišča sveta. Medtem ko katastrofalne okoljske posledice te 32 milijard vredne mednarodne trgovine nosijo lokalni prebivalci, ostaja meja med zakonitim in nezakonitim ravnanjem z odpadki pogosto zabrisana ali celo nedoločljiva.3
Z naraščanjem vsespološne ozaveščenosti o problematiki odpadkov je v zadnjih letih prišlo do številnih, trajnostnejše naravnanih sprememb v pravnih ureditvah povsod po svetu. Verjetno najbolj znan program za spodbujanje takšnih ukrepov je akcijski načrt Združenih narodov Agenda 2030. Eden izmed njegovih 169 konkretnih ciljev je do leta 2030 zagotoviti ustrezno ravnanje s kemikalijami in vsemi odpadnimi snovmi v celotnem življenjskem ciklu v skladu z dogovorjenimi mednarodnimi okviri.
Ob omembi pravne ureditve mednarodne trgovine z odpadki pa ne moremo mimo Baselske konvencije(v nadaljevanju: Konvencija), ki kljub številnim kritikam na račun dejanske učinkovitosti in jasnosti določb, ostaja njen temelj. Amandamji, sprejeti leta 2019 in veljavni od 1. 1. 2021, so močno zaostrili pogoje za mednarodno trgovino z odpadki, zlasti za odpadno plastiko. Poleg tega pa že dobro leto v okviru Konvencije deluje tudi Partnerstvo za odpadno plastiko.
Zakaj lahko o Konvenciji govorimo kot o najpomembnejši s svojega področja, kaj prinašajo njene »spremembe«, kako vplivajo oziroma bodo predvidoma vplivale na mednarodno trgovino z odpadno plastiko ter kako trajnostne bodo predvidene rešitve težav, bom z namenom osvetlitve dejansko trajno netrajnostne ureditve razpravljala v nadaljnjem besedilu.
Splošno o Baselski konvencij
Baselska konvencija o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov čez meje in njihovega odstranevanja (Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal) je nastala kot mednarodni odziv na škandale trgovanja z nevarnimi odpadki v poznih osemdesetih letih prejšnjega stoletja.4 Skupno jo je podpisalo 188 držav, ratificiralo pa 53,5 med njimi tudi Republika Slovenija.6 Velja za najcelovitejši mednarodni sporazum o nevarnih in drugih odpadkih. Cilj te pravno zavezujoče konvencije je zmanjšanje števila nevarnih odpadkov, promocija varnega in okolju prijaznega ravnanja s tovrstnimi odpadki ter regulacija trgovanja v primerih, kjer konvencija dopušča njihov izvoz. S temi ukrepi se želi preprečiti strupeni kolonializem (toxic colonialism).
Države članice za namen uresničitve ciljev Konvencije na konferenci (Conference of the parties) sprejemajo strateški okvir delovanja, v katerem si za določeno obdobje zastavijo konkretnejše cilje, načine njihove uresničitve in kazalnike za merjenje uspešnosti implementacije. Trenutno veljavni je plan za obdobje od leta 2012 do 2021.
Obveznosti držav
Konvencija kot pravno zavezujoč dokument za države ustvarja obveznost usklajevanja njenih določb in nacionalne zakonodaje. Največkrat od držav izvoznic in uvoznic zahteva podpis predhodnega sporazuma (prior informed consent, v nadaljevanju: PIC) z namenom doseči soglasje in zadostno informiranost glede izvoženih odpadkov. Sporazum mora vsebovati podatke o tipu odpadkov in razlogih za izvoz ter metodi odlaganja. O teh informacijah pa morajo biti obveščene tudi države, skozi katere poteka njihov tranzit. Konvencija državam, ki so jo ratificirale, prav tako omogoča, da lahko zavrnejo uvoz nevarnih odpadkov iz drugih držav z enakim statusom, v nekaterih primerih pa v celoti prepoveduje tako uvoz v kot izvoz iz države, ki konvencije niso ratificirale.
Kljub temu, da je bila prvotno namenjena nevarnim odpadkom, je z amandmiranjem posegla tudi na področje na prvi pogled dokaj nenevarne odpadne plastike.
Odgovornost držav
Leta 1999 so države članice v okviru Konvencije sprejele Protokol o odgovornosti in odškodninah(v nadaljevanju: Protokol), ki je prvi v okviru mednarodnega prava varstva okolja vzpostavil sistem odgovornosti in dolžnosti zagotovitve ustreznega in hitrega nadomestila v primeru škode, nastale kot posledica kršitve pogodbenih obveznosti. Država kršiteljica bi bila tako v takem primeru dolžna povrniti vse stroške, nastale z odstranitvijo odpadkov ter s tem povzročeno škodo. Zaradi nezadostnega števila držav članic, ki so protokol ratificirale, ta nikoli ni začel veljati (to je storilo zgolj 12 članic,7 potrebna bi bila ratifikacija 20 držav).
Sistem je bil večkrat tudi tarča kritik, ker naj bi bil, v primeru veljave, poln pomankljivosti. Med njimi se najpogosteje omenja, da bi po Protokolu odgovornost države izvoznice prenehala s tem, ko bi država uvoznica odpadke prevzela v posest(okoljska škoda namreč lahko nastane šele leta ali celo desetletja kasneje, odgovornosti pa bi se države izvoznice razbremenile takoj) ter da naj bi omogočal, da bi države odgovornost lahko prevalile na podjetje, ki je dejansko opravilo izvoz.8
Baselska konencija in odpadna plastika
Z zavedanjem, da odpadna plastika postaja vedno večji okoljski in ekonomski problem, so države članice na konferenci maja 2019 v Ženevi soglasno sprejele dve ključni novosti na področju odpadne plastike – amndmaje k aneksom za širše vključevanje plastičnih odpadkov v pravni okvir Konvencije in ustanovitev Partnerstva za odpadno plastiko.
Partnerstvo za odpadno plastiko (Plastic Waste Partnership workgroup)
12. 11. 2012 je v Ženevi z delovanjem začelo Partnerstvo za odpadno plastiko (angleško Plastic Waste Partnership, v nadaljevanju: Partnerstvo). Skupina združuje poslovne, akademske, vladne in nevladne družbene akterje z namenom izboljšanja in promocije okoljsko varnega in odgovornega ravnanja s plastičnimi odpadki na vseh ravneh ter dologoročnega zmanjšanja in izkorenitve odpadne plastike v okolju. Področja delovanja Partnerstva vključujejo pripravo strategij, regulatornih okvirjev, identifikacijo ovir in iskanje rešitev za čim bolj učinkovito implementacijo Konvencije na nacionalni in mednarodni ravni ter spodbujanje sodelovanja z zasebnim sektorjem. V praksi temelji na pripravi projektov, ki se osredotočajo na preprečitev in minimizacijo odpadne plastike, njeno recikliranje, beleženje njenih čezmejnih gibanj in ozaveščanje ter izobraževanje o tem globalnem problemu.
Amandmaji k Aneksom II, VII in IX h Konvenciji (»Plastični amandmaji«)
Države so na 14. konferenci članic, na predhodni predlog Norveške iz leta 2018 poleg ustanovitve Partnerstva sprejele 3 amandmaje k njenim aneksom, ki veljajo od 1. 1. 2021. Uvedli so dve glavni novosti.
Prvič, spremenili so razvrstitev odpadne plastike in s tem pogoje za mednarodno trgovanje. Večina vrst odpadne plastike tako po novi ureditvi spada med ostale odpadke, za izvoz katerih Konvencija zahteva PIC. Hkrati nova klasifikacija prepoveduje izvoz v države, ki Konvencije niso ratificirale.9
Drugič, amandma k Aneksu IX ozko določa kategorije plastike, ki so po Konvenciji definirane kot nenevarne. Mednarodna trgovina z njimi je dovoljena. To so vrste plastike iz enega nehalogeniranega polimera ter znotraj skupine mešanih odpadkov čisti polietilen, polipropilen in PET plastika in nekatere druge vrste plastike,10 ki so izvožene z namenom recikliranja in niso kontaminirane, za kar pa je potrebno priložiti dokumentacijo, ki to potrjuje.
Za nadzorovanje implementacije sprememb so države razširile mandat Delovni skupini za pregled in spremembe aneksov h Konvenciji, ki je med drugim zadolžena za evalvacijo že sprejetih sprememb in pripravo novih, predvsem glede vrst odpadne plastike, ki bodo v prihodnosti z novimi amandmaji k aneksom postale definirane kot nevarni odpadki.
Problematika sprememb Konvencije in ostale kritike
Konvencija je bila že brez »plastičnih amandmajev« ena izmed najbolj kritiziranih mednarodnih pogodb. Že od sprejetja je tarča številnih očitkov, da vsebuje nejasno definirane pojme in zadnja sprememba od tega ne odstopa. Definicije plastik, katerih izvoz je s sprejetjem amandamja k aneksu postal prepovedan ali ostal dovoljen, so namreč polne nejasnosti in posledično razvrstitev vrst plastike, ki po Konvenciji niso poimensko naštete v aneksu, ni vedno mogoča.
To naj bi bila predvsem posledica zelo hitrega oblikovanja in sprejetja amandmajev (od predloga do sprejetja je namreč preteklo približno pol leta), ki ni omogočil zadostne strokovne presoje njihove vsebine, utemeljenosti razlogov za nekatere spremembe in nenazadnje proučitve mogočih negativnih posledic, ki jih takšno nepremišljeno amandmiranje lahko prinese. Poleg ekonomske škode se med temi posledicami omenja ekološka katastrofa. V državah, ki odpadne plastike naenkrat ne morejo izvoziti, infrastrukture za primerno obdelavo pa ni, bodo problem najverjetneje hitro, učinkovito in skrajno neprimerno rešili tako, da bodo plastiko preprosto odvrgli v že tako onesnaženo morje ali pa jo sežgali.
Poleg tega pa spremembe prinašajo tudi prepoved trgovanja z odpadki med nekaterimi članicami OECD, ki Konvencije niso ratificirale. Na podlagi odločitve Sveta OECD11 so namreč do sprejetja teh amandamjev vse države omenjene organizacije lahko z odpadki(po določbah Konvencije) trgovale tudi z državami, ki so Konvencijo ratificirale, a niso bile del organizacije.12 Da bi ugovor članice OECD močno otežil mednarodno trgovino z odpadnimi plastikami, so opozarjali številni, med drugim Evropski okoljski biro.13 Kljub temu so Združene države Amerike zaradi nasprotovanja implementaciji amandmajev vložile ugovor. Neuspešna pa so bila tudi pogajanja za umik ugovora, tako trgovanje pa ni več legalno mogoče. Države članice OECD bodo presojo o nenevarnih odpadkih predvidoma opravile šele leta 2024.
Plastični amandmaji kot možnost za udejanjanje ciljev trajnostnega razvoja Agenda 2030?
Posledic prepovedi trgovanja med članicami OECD in državami, ki so ratificirale konvencijo, ne bodo čutile zgolj ZDA, temveč tudi številne druge države, predvsem Južne Amerike (zlasti Mehika, Brazilija in Argentina), ki so na podlagi te določbe lahko trgovale z odpadno plastiko.
Ker iskanje rešitev v sklepanju bilateralnih sporazumov zaradi določb Konvencije ni mogoče, bodo v teh državah primorani poiskati nove rešitve in panoge, ki bodo nadomestile industrijo predelave odpadkov in z njimi odpadne plastike.14
Ali bo prej prišlo do sprememb pravnih aktov, ki bi ponovno omogočile izvoz odpadne plastike ali pa bodo države uvoznice to dejansko izkoristile kot priložnost za razvoj drugih panog, je trenutno še nemogoče napovedati. Najverjetneje, vsaj kratkoročno, do izrazitega preobrata ne bo prišlo. Razloga za to sta predvsem pomanjkanje sredstev in odnos oblasti do podnebnih sprememb in trajnostnega razvoja.
Primer kitajske prepovedi uvoza plastike in njene posledice
Spremembe Konvencije, ki otežuje mednarodno trgovino z odpadno plastiko, pa niso prve ali edine s tovrstno vsebino.
Ena izmed držav, ki si je sama omejila uvoz, je Kitajska.15 Slednja se je za to potezo odločila zlasti zato, ker je bila večina odpadne plastike kontaminirane16 in posledično neprimerne za reciklažo.17 Po implementaciji politike t.i. National Sword Policy, se je uvoz odpadne plastike iz 7. 13 milijonov ton v enem letu znižal za 99 %. A to še zdaleč ni edina država, ki si prizadeva omejiti izvoz in uvoz odpadkov. Kljub temu pa je kitajska prepoved prinesla številne negativne posledice, tako doma kot v državah izvoznicah in ponekod povzročila celo krizo zaradi kopičenja enormnih količin odpadne plastike.18
Zaradi omejitve pri izvozu plastike so številne države naenkrat plastiko pričele kopičiti na neprimernih mestih, večina pa je bila na koncu sežgana. Slednje je države prisililo v hitro iskanje alternativnih rešitev.
Primarno se je večina usmerila na iskanje novih trgov za (zakonit ali nezakonit) izvoz, med katerimi je bilo največ držav Jugovzhodne Azije, ki večinoma nimajo ustrezne infrastrukture za njihovo obdelavo. Slednji načrt se je izjalovil in kmalu odpadna plastika niti tam ni bila več zaželjena. Nekatere pošiljke so bile celo poslane nazaj v države izvora.19
Ne glede na to pa so, zlasti večja mesta v ZDA, k rešitvi pristopila trajnostno in v skladu s smernicami Agende 2030 – povečale so lastne kapacitete za predelavo odpadne plastike in začele z ozaveščanjem o problematiki ter s spodbujanjem lokalnega prebivalstva, da odgovorno ravnajo z odpadki.
Zaključek
Odpadna plastika brez dvoma predstavlja enega izmed največjih faktorjev onesnaževanja okolja, zato je njeno obravnavanje, tako na nacionalni kot mednarodni ravni, izredno pomembno, zlasti v času, ko se njene količine praktično eksponentno povečujejo in ko se ves svet vsakodnevno sooča z različnimi ekološkimi katastrofami.
Razlogi za spremembe Baselske konvencije vsekakor vlivajo upanje za boljšo prihodnost mednarodne trgovine z odpadno plastiko, vendar pa v mednarodnopravnih pogodbah, kakršna je Baselska Konvencija, ni prostora za nepremišljeno amandmiranje s številnimi nedefiniranimi pojmi.
Vendar pa je ob večji stopnji ozaveščenosti o posledicah neprimerne obdelave odpadne plastike in potrebi po trajnostni ter pravnozavezujoči ureditvi ravnanja z njo mogoče trditi, da se bo stanje v prihodnosti izboljšalo. S tem bo mišljenje, da je vrednost okoljskih poslednic nenadzorovanega in nepravilnega ravnanja z odpadno plastiko neprimerljivo večja od ekonomskih koristi, ki jih prinaša neustrezno ravnanje z njo.
Upam si trditi, da bodo hkrati s tem uresničeni tudi cilji, zastavljeni v programu trajnostnega razvoja Agenda 2030. Potrebno je zgolj še to, da se tega zavedamo vsi, tako države kot njeni državljani.
Opombe
1 Reciklirane bo zgolj 20%; v: Ritchie, Roster, Plastic Pollution, URL: https://ourworldindata.org/plastic-pollution#plastic-waste-per-person.
2 European Commission, Slovenia Fact Sheet, URL: https://ec.europa.eu/environment/waste/framework/pdf/facsheets%20and%20roadmaps/Factsheet_Slovenia.pdf.
3 Markets and Markets, New Market Report, URL: https://www.marketsandmarkets.com/Market-Reports/plastic-waste-management-market 80259244.html#:~:text=%5B179%20Pages%20Report%5D%20The%20plastic,3.1%25%20during%20the%20forecast%20period.
4 Klenovšek, Meško, Kriminološki vidiki mednarodne trgovine z odpadki, URL: https://www.policija.si/images/stories/Publikacije/RKK/PDF/2011/01/RKK2011-01_AnaKlenovsek_GorazdMesko_MednarodnaTrgovina.pdf, str. 55.
5 Basel Convention, Parties to the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, URL: http://www.basel.int/Countries/StatusofRatifications/PartiesSignatories/tabid/4499/Default.aspx.
6 Zakon o ratifikaciji Baselske konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja, Ur. l. RS, št. 48/1993.
7 Basel Convention, Basel Protocol on Liability and Compensation for Damage Resulting from Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal Basel, 10 December 1999, URL: http://www.basel.int/Countries/StatusofRatifications/TheProtocol/tabid/1345/Default.aspx.
8 Widawsky, In My Backyard: How Enabling Hazardous Waste Trade To Developing Nations Can Improve the Basel Convention’s Ability to Achieve Environmental Justice (2008).
9 Več o izjemi glede OECD sledi v nadaljevanju besedila.
10 Ne gre za taksativno naštevanje.
11 OECD, Decision of the Council on the Control of Transboundary Movements of Wastes Destined for Recovery Operations, URL: https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0266.
12 Če ni prišlo do ugovora države članice OECD ob spremembah Konvencije.
13 European Environmental Bureau, Incorporating Basel Convention plastics amendments into the OECD Decision (odprto pismo Evropski komisiji z dne 8. julija 2019), URL: https://mk0eeborgicuypctuf7e.kinstacdn.com/wp-content/uploads/2019/07/NGO-Letter-OECD-Basel-Plastics.pdf.
14 Konvencija v 12. členu prepoveduje sklepanje takšnih sporazumov.
15 Na primer z ostanki hrane ali drugih snovi.
16 Katz, Piling up: How China's Ban on Importing Waste Has Stalled Global Recycling, URL: https://e360.yale.edu/features/piling-up-how-chinas-ban-on-importing-waste-has-stalled-global-recycling.
17 Med najbolj prizadetimi sta bili Avstralija, ki je na Kitajsko letno poslala 1,3 milijona odpadne plastike, in Združeno Kraljestvo, kjer so v enem letu zaradi prepoveda izvoza sežgali pol miijonov ton odpadkov več; v: prav tam.
18 Predvsem Malezija in Filipini so poznani po tem, da so že večkrat zabojnike z odpadnimi plastenkami vrnili v matične države.
Seznam literature
Basel Convention: Parties to the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, URL: http://www.basel.int/Countries/StatusofRatifications/PartiesSignatories/tabid/4499/Default.aspx (10. februar 2021).
Basel Convention: Basel Protocol on Liability and Compensation for Damage Resulting from Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal Basel, 10 December 1999, URL: http://www.basel.int/Countries/StatusofRatifications/TheProtocol/tabid/1345/Default.aspx (10. februar 2021).
European Commission: Slovenia Fact Sheet, URL: https://ec.europa.eu/environment/waste/framework/pdf/facsheets%20and%20roadmaps/Factsheet_Slovenia.pdf (10. februar 2021).
European Environmental Bureau: Incorporating Basel Convention plastics amendments into the OECD Decision (odprto pismo Evropski komisiji z dne 8. julija 2019), URL: https://mk0eeborgicuypctuf7e.kinstacdn.com/wp-content/uploads/2019/07/NGO-Letter-OECD-Basel-Plastics.pdf (10. februar 2021).
Katz, Cheryl: Piling up: How China's Ban on Importing Waste Has Stalled Global Recycling, URL: https://e360.yale.edu/features/piling-up-how-chinas-ban-on-importing-waste-has-stalled-global-recycling (10. februar 2021).
Klenovšek, Ana; Meško, Gorazd: Kriminološki vidiki mednarodne trgovine z odpadki, URL: https://www.policija.si/images/stories/Publikacije/RKK/PDF/2011/01/RKK2011-01_AnaKlenovsek_GorazdMesko_MednarodnaTrgovina.pdf (10. februar 2021).
Markets and Markets: New Market Report, URL: https://www.marketsandmarkets.com/Market-Reports/plastic-waste-management-market 80259244.html#:~:text=%5B179%20Pages%20Report%5D%20The%20plastic,3.1%25%20during%20the%20forecast%20period (10. februar 2021).
OECD: Decision of the Council on the Control of Transboundary Movements of Wastes Destined for Recovery Operations, URL: https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0266 (10. februar 2021).
Ritchie, Hannah; Roster, Max: Plastic Pollution, URL: https://ourworldindata.org/plastic-pollution#plastic-waste-per-person (10. februar 2021).
Widawsky, Lisa: In My Backyard: How Enabling Hazardous Waste Trade To Developing Nations Can Improve the Basel Convention’s Ability to Achieve Environmental Justice, v: Environmental Law, 38 (2008) 2, str. 577-604.
