O vladavini prava danes
Prispevek je bil prvič objavljen oktobra 2014
Veliki nemški filozof G.W.F. Hegel je v svoji razpravi o filozofiji prava (para. 349) poudaril razliko med narodom oz. nacijo in državo. Narod je, implicitno, etična substanca. Če narod ne izpolnjuje formalnega pogoja državnosti in če mu manjka univerzalno veljavna objektivizacija, izražena v pravu, narod ne more biti priznan - niti z lastnega stališča niti s stališča drugih. Šele z objektivno legalnostjo se vzpostavi državna suverenost.
Tako eksistenčni poudarek pomembnosti prava in državnosti je bil za 19. stoletje - in še posebej za nemški kulturni svet - zgodovinsko razumljiv. Koristno je primerjati razvoj filozofske misli o pravu v Nemčiji z razvojem pravne misli v Franciji - slednja je znatno manj metafizično filozofska in veliko bolj sociološko funkcionalna. To razliko je mogoče pojasniti z razlikami v zgodovinskih izkušnjah: Francija je imela zgodovinsko kontinuiteto državnosti in država ni bila objekt hrepenenja - ampak sredstvo in pravni sistem, ki ga je treba razvijati in mu dajati funkcijo, primerno spreminjajočim se družbenim in zgodovinskim okoliščinam. Nemčija, stoletja razdeljena na narod in mnoštvo državnih tvorb, pa je hrepenela po skupni državi. To hrepenenje je izraženo v Heglovi filozofiji ter v pravni misli in politični praksi, ki sta imeli velik vpliv na dogajanje v vsej srednji in vzhodni Evropi. Učinki tega hrepenenja so se ohranili vse do danes - njihov pomen lahko zaznamo tudi v novejši judikaturi nemškega ustavnega sodišča, na primer v sodni odločbi o Lizbonski pogodbi l. 2009 (BVerfG, 2 BVE 2/08, 30. 6. 2009, posebej para. 219 in 228).
In kje je pri tem mesto Slovenije? Slovenski narod se je dokončno izoblikoval kot kulturni narod v 19. stoletju, vendar po lastni državi ni hrepenel. Do razpada Habsburškega cesarstva je videl svojo prihodnost v okviru monarhije, kasneje pa v okviru južnoslovanske države. Polna neodvisnost je prišla veliko kasneje z osamosvojitvijo in ustanovitvijo lastne suverene države l. 1991. Toda že kmalu je poglavitni cilj države postala vključitev v širšo skupnost in njen pravni red - v Evropsko unijo. Slovenska državnost in pravo sta tako ostali tudi po osamosvojitvi povezani z idejo vključevanja v širšo skupnost. Videti je, da je prav v tem specifika slovenske politične in pravne tradicije.
Ta kratka opredelitev zgodovinskega konteksta nam pomaga vzpostaviti jasnejši pogled v današnji čas. Graditev države in prava je za Slovenijo proces, ki je še vedno v razmeroma zgodnji fazi in poteka v pogojih tesne vključenosti v EU. Bilo pa bi zgodovinsko napačno, če bi menili, da nam EU s svojo intenzivno zakonodajo že sama zagotavlja tisto pravno identiteto, ki omogoča oceno, da je Slovenija država, kot jo je na abstraktni ravni razložil Hegel. Za tako identiteto se moramo potruditi sami. Zato ustavna opredelitev Slovenije kot pravne države (2. člen Ustave Republike Slovenije) ostaja za Slovenijo eksistenčno pomembna. Kakršno pravno državo bomo zgradili, takšni bomo. Kot takšne bomo prepoznavali sami sebe in kot takšne nas bo prepoznaval zunanji svet. Heglov poudarek je za Slovenijo še posebej pomemben.
Pravna država in uveljavljanje načela vladavine prava pa je poleg tega v našem času tudi izjemno pomembna razvojna naloga. Če želimo v resnici doseči nove ravni gospodarske, socialne in politične razvitosti, moramo zagotoviti znatno boljše uresničevanje vladavine prava. Pravna država mora delovati v polni meri. Napredek, ki se ta čas kaže v dejavnosti pravosodja, je spodbuden. Brez avtoritete pravosodja ni vladavine prava, ni pravne države in tudi državne suverenosti ne. Za uresničevanje načela vladavine prava, kakršnega zahtevajo naše razvojne potrebe, pa bodo potrebni še dodatni premiki – z izboljšanjem kakovosti dela zakonodajne in izvršne oblasti, z nadaljnjo krepitvijo pravosodja in z razvojem državljanske odgovornosti vseh ljudi na Slovenskem.
Ljudje pogosto doživljajo državo kot nekaj, kar obstaja tam zunaj, neodvisno od njih, kot organizacijo, ki ji je treba izstavljati zahteve, od nje veliko pričakovati in jo »po potrebi« kritizirati.
Poleg eksistenčnih in razvojnih vidikov vladavine prava moramo upoštevati še en vidik splošnega konteksta naših današnjih nalog. Prizadevanje za uresničevanje vladavine prava je danes globalno. Naloge na tem področju imajo vse države. Svetovna banka, na primer, ugotavlja nezadovoljivo kakovost zakonodajnega dela tudi v nekaterih najbolj razvitih državah, takih z dolgo tradicijo priznavanja vladavine prava kot temeljne ustavne in razvojne kategorije. Različne mednarodne organizacije, med njimi zlasti Svet Evrope, OECD in OZN, so razvile obsežne programe sodelovanja z državami prav z namenom krepitve vladavine prava.
Na tej točki je pomembno opraviti še neko terminološko razjasnitev. V svetovni literaturi in v dokumentih OZN se uporablja izraz »vladavina prava« (angl. »Rule of Law«), medtem ko smo v evropski kontinentalni pravni tradiciji bolj navajeni termina »pravna država« (nem. »Rechtsstaat«).Tudi Ustava Republike Slovenije uporablja izraz »pravna država«. Oba termina v svojem bistvu izražata isto: pravu se morajo pokoravati vsi. Seveda je o pravnih niansah in terminoloških posebnostih mogoče razpravljati, vendar bistvo ostaja isto.
Funkcija vladavine prava je prav v tem, da v razmerah zmanjšanih materialnih virov zagotovi, da pri njihovem razdeljevanju ne pride do diskriminacije ali nesorazmernega prikrajšanja.
Izbira izraza »vladavina prava« (npr. namesto izraza »pravna država«) pa ima pomembno sporočilno prednost. Ljudje pogosto doživljajo državo kot nekaj, kar obstaja tam zunaj, neodvisno od njih, kot organizacijo, ki ji je treba izstavljati zahteve, od nje veliko pričakovati in jo »po potrebi« kritizirati. Vsekakor drži, da morajo institucije pravne države ravnati po načelu vladavine prava, in da so za to ravnanje odgovorne državljanom. Toda vladavina prava se nanaša tudi na državljane. Ravnanje v skladu z načelom vladavine prava je temelj državljanske odgovornosti. Državljani se morajo pokoravati pravu in spoštovati institucije, ki zagotavljajo vladavino prava. Načelo vladavine prava ni namenjeno izključno omejevanju državne oblasti. Veljati mora za vse.
Za naš čas je značilno, da ima vladavina prava vselej dve dimenziji: notranjo in mednarodno. Obe sta tesno povezani. Sodobno državo zavezujejo različne mednarodne pogodbe in drugi mednarodnopravni akti, ki določajo posamezne elemente vladavine prava. Razumeti je treba, da mednarodno pravo ni nekaj zunanjega, ali celo nekaj, kar država uresničuje selektivno, po svoji svobodni izbiri. Mednarodnopravna pravila na področju človekovih pravic, opredeljena v številnih mednarodnih pogodbah (sklenjenih v okviru OZN, Sveta Evrope in EU) in v mednarodnem običajnem pravu, obvezujejo države, njihove institucije in državljane. Načelo vladavine prava zahteva, da jih dosledno spoštujemo. Nespoštovanje utegne povzročiti resne negativne posledice – kot na primer tiste iz sodb Evropskega sodišča za človekove pravice o problemu »izbrisanih«. Seveda pa ne bi bilo prav, če bi mednarodnopravne obveznosti uresničevali samo zaradi strahu pred sankcijami. Razumeti moramo, da so mednarodnopravne norme, ki tvorijo jedro vladavine prava v našem času, izraz zgodovinsko akumulirane izkušnje, modrosti in spoznanj o tem, kakšna naj bo sodobna država in kaj zagotavlja minimalne pogoje za dobro družbo našega časa.
Med ta spoznanja vsekakor sodijo tudi pravila, ki urejajo delitev oblasti na zakonodajno, izvršno in sodno, in pravila, ki ščitijo neodvisnost in nepristranskost pravosodja. Zakonodajna oblast mora zagotavljati jasnost, javnost, neretroaktivnost in stabilnost prava. Zakonodajalec mora paziti na kakovost zakonov, ki morajo biti jasni in razumljivi, notranje in sistemsko skladni in dobro premišljeni – zlasti s stališča njihovih dolgoročnih posledic. Zakonodajalec s kakovostjo zakonov vpliva tudi na delo sodišč: Kadar so ta (po načelu zakonitosti) dolžna uporabiti slab zakon, bo tudi sodba v konkretnem primeru zelo verjetno nezadovoljiva.
Problem kakovosti zakonodaje in njenih raznovrstnih učinkov je še posebej akuten v času ekonomske krize. Zmanjševanje ali celo odpravljanje pridobljenih socialnih pravic, na primer, se utegne zdeti ekonomsko nujno, hkrati pa se zakonodajalcu kaj zlahka primeri, da pod pritiskom ekonomskih razmer povzroči stanje diskriminacije ali nesorazmernega prikrajšanja. Funkcija vladavine prava je prav v tem, da v razmerah zmanjšanih materialnih virov zagotovi, da pri njihovem razdeljevanju ne pride do diskriminacije ali nesorazmernega prikrajšanja.
Tudi pojem »javnega interesa«, ki dopušča izjeme od načela neretroaktivnosti, je treba razlagati previdno in restriktivno. V kriznih časih se še posebej zdi, da so mnogotere oblike poseganja v premoženjske pravice legitimno »varčevanje« in torej v javnem interesu. Iz tega lahko izidejo daljnosežne negativne posledice. Take posledice niso v skladu z načelom vladavine prava in delujejo korozivno tudi na politično stabilnost države. V težavnih ekonomskih razmerah je zato treba še posebej paziti na kakovost zakonodaje.
To velja tudi za izvršno oblast, tako v opravljanju njenih samostojnih izvršnih dejavnosti, kot tudi v pripravi zakonodajnih predlogov. Ti dve veji oblasti pa morata paziti, da s svojimi dejavnostmi ne prizadeneta tretje – pravosodja.
To načelo je dovolj jasno in nesporno, dobro poznano in – na abstraktni ravni - deležno polne podpore. Pa vendar je politika pogosto v skušnjavi vplivati na sodne odločitve. Tovrstni poskusi so največkrat posredni. Pojavljajo se v obliki bolj ali manj splošnih in šibko utemeljenih ali celo popolnoma neutemeljenih kritik pravosodja, njegove domnevne počasnosti in domnevno nekvalitetnega dela. Včasih se pritisk na pravosodje izraža v pretiranem poudarjanju problemov upravljanja pravosodja in v obliki ocene, da je prav upravljanje pravosodja osrednji, če ne celo edini problem pravne države. Predpisi o upravnem nadzoru nad organizacijo dela v pravosodju, ki so zasnovani na takih pogledih, so problematični, posebej še, če bi njihovo izvrševanje privedlo do vplivanja izvršne oblasti na sodno odločanje v konkretnih zadevah. Slednje mora biti popolnoma neodvisno in nepristransko. Izvršna oblast mora ne le spoštovati neodvisnost in nepristranskost pravosodja, temveč mora to spoštovanje s svojimi dejanji tudi vidno izkazovati. Zlasti pa mora paziti, da pravosodja ne prizadene s finančnimi ali organizacijskimi ukrepi, ki imajo za cilj ali posledico zmanjšanje moči sodišč.
Vse to so zelo aktualna in praktično pomembna vprašanja vladavine prava in pravne države v našem času. Pomembno je razumeti, da ne gre le za praktične probleme in izbire praktičnih poti. Gre tudi za veliko več. Gre za bistvo države in za to, za kakšno skupnost se bomo priznavali sami in kako nas bo priznaval zunanji svet. Zato danes ni odveč spomniti na znamenite misli filozofa izpred dveh stoletij. Te - navzlic svoji navidezni temačni arhaičnosti - odzvanjajo aktualno in tehtno.
