Vloga in pomen Konvencije Združenih narodov proti korupciji
Korupcija je pereč problem vseh, držav sodobnega sveta,[1] saj smo dejanjem, ko vplivni posamezniki zlorabijo podeljeno zaupanje za dosego zasebnih interesov, lahko priča povsod, ne glede na stopnjo življenjskega standarda ali političnega sistema posameznih držav. Etiketa, ki jo država dobi kot »bolj koruptivna« ali »manj koruptivna«, pa je odvisna predvsem od intenzitete oziroma izrazitosti korupcije v tej državi.
Korupcija je za nekatere moralno sporno dejanje, ki uničuje življenja »malih« ljudi, s tem ko poglablja že tako obstoječo družbeno neenakost, drugi pa bi jo opisali kot nedolžno uslugo, ki povečuje zaupanje med ljudmi, ki se je poslužujejo. Ne glede na to, kako gledamo na korupcijo, pa je splošno sprejeto dejstvo, da družba ne more delovati pravično in učinkovito, če javni uslužbenci (npr. zdravniki, policisti, sodniki in politiki),[2] bogatijo s korupcijo namesto, da bi svoje naloge opravljali pošteno in v splošno korist. Korupcija je namreč velikokrat poglavitni razlog za ukradena sredstva, ki bi bila sicer namenjena ustanovitvi ali obnovi šol, bolnišnic in drugih pomembnih infrastrukturnih objektov hkrati pa je tudi ena izmed pomembnejših dejavnikov, ki spodbujajo trgovino z ljudmi, tihotapljenje migrantov, nedovoljene finančne tokove in nezakonito trgovanje z orožjem, nedovoljenimi substancami in celo kulturno dediščino.[3]
Zaradi splošne razširjenosti korupcije in nevarnosti, ki jih ta prinaša stabilnosti in varnosti družbe zaradi spodkopavanja vrednot demokracije, etičnih načel, pravičnosti, ogrožanja trajnostnega razvoja in vladavine prava ter mnogih drugih težav, so države leta 2003 v okviru Generalne skupščine OZN sprejele prvo globalno protikorupcijsko pogodbo tj. Konvencijo Združenih narodov proti korupciji (v nadaljevanju: Konvencija). Postalo je namreč jasno, da korupcija ni več zgolj lokalno vprašanje, temveč mednarodni pojav, ki vpliva na vse družbe in gospodarstva, zaradi česar je nujno potrebno tudi mednarodno sodelovanje pri njenem preprečevanju in nadzorovanju.[4] Prav odločitev držav, da bodo učinkoviteje preprečevale, odkrivale in zatirale mednarodne prenose nezakonito pridobljenih sredstev in okrepile mednarodno sodelovanje pri povračilu premoženja,[5] je bila glavno vodilo pri nastanku in sprejetju Konvencije. Ta je začela veljati 14. decembra 2005[6] ter se danes uporablja za preprečevanje, preiskovanje in pregon korupcije ter zamrznitev, zaseg, odvzem in vrnitev premoženjske koristi, pridobljene s kaznivimi dejanji, ki so določena s to Konvencijo. Konvencija je bila prenesena tudi v pravni red Republike Slovenije, in sicer z Zakonom o ratifikaciji Konvencije,[7] ki je bil sprejet 6. februarja, veljati pa je začela 1. aprila 2008.[8]
Konvencija ima osem poglavij, in sicer v I. poglavju ureja splošne določbe, v II. poglavju preventivne ukrepe, v III. poglavju inkriminacijo in kazenski pregon, v IV. poglavju mednarodno sodelovanje, v V. poglavju povračilo premoženja, v VI. poglavju strokovno pomoč in izmenjavo informacij, v VII. poglavju načine izvajanja in v VIII. poglavju končne določbe.
Pri tem že v 4. členu splošnih določb najdemo eno izmed najpomembnejših načel mednarodnega prava – tj. načelo suverenosti, ki je tudi temeljno načelo Konvencije.[9]
Države pogodbenice so se namreč zavezale k izpolnitvi svojih obveznosti iz te Konvencije skladno z načeli suverene enakosti in ozemeljske celovitosti držav ter nevmešavanja v notranje zadeve držav,[10] kar je pomembno predvsem z vidika, da lahko vsaka država pogodbenica zaveze iz Konvencije v svoj pravni red prenese ob upoštevanju temeljnih načeli svojega pravnega sistema.[11]
To je pomembno predvsem zaradi tega, ker je korupcijo mogoče preganjati na več načinov, ki jih lahko države prilagodijo specifikam svojega pravnega sistema. Kljub temu pa so se države pogodbenice Konvencije zavedale, da je tako kot pri večini drugih resnih kaznivih dejanj, tudi pri pregonu korupcije pomembna predvsem prevencija. II. poglavje v Konvenciji je tako namenjeno ravno prevenciji, usmerjeni tako v javni kot zasebni sektor.[12] Konvencija določa, da si mora vsaka država pogodbenica prizadevati za vzpostavitev in spodbujanje učinkovitih postopkov za preprečevanje korupcije ter občasno analizirati ustreznost pravnih aktov in upravnih ukrepov, da bi ugotovila, ali so ti (še) primerni za preprečevanje korupcije in boj proti njej. Vendar pa je povsem jasno, da države pri doseganju tega cilja ne bi bile dovolj učinkovite, če ne bi sodelovale med seboj. Zato je glede preventivnih ukrepov že v tem poglavju izrecno izpostavljeno sodelovanje med pogodbenicami, ki po potrebi in v skladu s temeljnimi načeli svojih pravnih sistemov sodelujejo med seboj in z ustreznimi mednarodnimi ter regionalnimi organizacijami pri spodbujanju in razvijanju različnih protikorupcijskih ukrepov.[13]
Poglavje o prevenciji posebno pozornost posveča področju javnega sektorja, kjer se od držav pričakuje, da s sprejemanjem, uporabljanjem in izboljševanjem postopkov za izbiranje, zaposlovanje, napredovanje in upokojitev uradnikov vsaj delno prispevajo k odpravi korupcije. V skladu s temeljnimi načeli svojega pravnega sistema je vsaka država pogodbenica dolžna spodbujati integriteto, poštenost in odgovornost med svojimi javnimi uslužbenci[14] ter si v okviru svojih institucionalnih in pravnih sistemov zlasti prizadevati za uporabo pravil ali standardov ravnanja za pravilno, pošteno in ustrezno opravljanje javnih nalog.[15]
Ob tem je pri boju proti korupciji izjemnega pomena še sprejem potrebnih ukrepov na področju vzpostavitve ustreznega sistema javnih naročil, ki temeljijo na preglednosti, konkurenci in objektivnih merilih pri odločanju.
Poleg prevencije je za učinkovito uresničevanje načel iz Konvencije pomembno tudi, da države aktivno preganjajo koruptivna ravnanja, zato se od držav zahteva, da sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, ki so potrebni, da se kot kazniva določijo tista dejanja koruptivnega ravnanja, ki v nacionalnem pravu še niso bila inkriminirana. Pri tem Konvencija ne inkriminira zgolj osnovnih oblik korupcije, kot sta npr. podkupovanje ali poneverba javnih sredstev, temveč tudi neupravičeno pridobitev ali drugo neupravičeno uporabo premoženja s strani javnih uslužbencev ter nezakonito posredovanje,[16] zlorabo položaja, pranje premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, prikrivanje premoženja ter oviranje pravosodja pri opravljanju uradnih dolžnosti. Skladno z načelom suverenosti držav lahko vsaka država pogodbenica kazniva dejanja, določena v Konvenciji, inkriminira skladno z lastno pravno ureditvijo ter sprejme ustrezne ukrepe, za določitev in ohranjanje ravnotežja med imunitetami oziroma privilegiji glede jurisdikcije, ki jih podeli svojim javnim uslužbencem pri opravljanju njihovih nalog, in možnostjo, da po potrebi učinkovito preiskuje, kazensko preganja in razsoja o kaznivih dejanjih, ki jih določa Konvencija. Vsaka država pogodbenica pa si mora skladno s Konvencijo prizadevati tudi, da zagotovi diskrecijo v notranjem pravu v zvezi s kazenskim pregonom oseb zaradi kaznivih dejanj, določenih s Konvencijo, ter da jo izvaja tako, da kar najbolj poveča učinkovitost ukrepov odkrivanja in pregona v zvezi z navedenimi kaznivimi dejanji ob upoštevanju potrebe, da se prepreči storitev takih dejanj.[17]
Ker učinkovit pregon ni mogoč brez mednarodnega sodelovanja, je pomembno predvsem IV. poglavje Konvencije. Države so namreč dosegle dogovor glede sodelovanja med seboj v vseh vidikih boja proti korupciji, vključno s prevencijo, preiskavo in pregonom storilcev kaznivih dejanj[18] ter se zavezale k nudenju medsebojne pravne pomoči v največjem obsegu skladno z ustreznimi zakoni, mednarodnimi pogodbami, sporazumi in dogovori zaprošene države pogodbenice za preiskave, pregon in sodne postopke v zvezi s kaznivimi dejanji.[19]
Poleg dogovora o mednarodnem sodelovanju pa je pomemben dosežek tudi zagotovitev vrnitve premoženja žrtvam korupcije, ki sodi med temeljna načela Konvencije[20] in pri katerem je ključnega pomena ravno sodelovanje in nudenje pomoči med državami pogodbenicami. Vrnitev premoženja je namreč predstavljala (in še vedno predstavlja) ključno težavo predvsem v razvijajočih se državah, saj so se bogate države in njihove korporacije od korupcije v nerazvitih državah najbolj okoristile, zaradi česar niso imele interesa, da bi jo preganjale (to bi lahko bil po mojem laičnem mnenju tudi razlog, da bogate države takih določb, vsaj na začetku, niso hotele implementirati). To je pomenilo, da so razvijajoče države pogosto ostale še brez tistih malo sredstev, ki bi bila sicer nujno potrebna za ohranitev nacionalnih bogastev ter seveda tudi za izboljšanje zdravstvenih storitev, vzpostavitev učinkovitega šolskega sistema, razvoj transporta ipd.
Skladno z načelom vrnitve premoženja so morale države pogodbenice sprejeti tudi potrebne ukrepe, s katerimi so drugim pogodbenicam omogočile začetek pravdnega postopka na njihovih sodiščih zaradi ugotavljanja pravice do premoženja ali lastništva premoženja, pridobljenega s kaznivim dejanjem, določenim v skladu s Konvencijo. Prav tako pa so morale države sprejeti tudi potrebne ukrepe, da so sodiščem omogočile, da tistim, ki so storili kaznivo dejanje, določeno v skladu s Konvencijo, naložijo plačilo nadomestila ali odškodnine drugi državi pogodbenici, ki ji je bila s takim kaznivim dejanjem povzročena škoda, ter druge ukrepe, ki sodiščem oziroma pristojnim organom omogočijo, da pri odločanju o odvzemu premoženja, priznajo drugo državo pogodbenico kot zakonito lastnico premoženja, ki je bilo pridobljeno s kaznivim dejanjem, določenim v skladu s Konvencijo.[21]
Pomemben del Konvencije pa niso samo ukrepi, s katerimi si države prizadevajo doseči vrnitev premoženja, ampak tudi vnaprej določeni načini, s katerimi je to moč doseči. Zato je morala vsaka država pogodbenica sprejeti potrebne ukrepe, ki njenim organom omogočajo izvršitev odločbe o odvzemu, ki jo izda sodišče druge države pogodbenice in ki tem organom omogoča, da v okviru svoje pristojnosti odredijo odvzem premoženja tujega izvora pri odločanju o kaznivem dejanju pranja denarja ali drugem kaznivem dejanju iz njihove pristojnosti, ali z drugimi postopki, ki so v skladu z notranjim pravom države. Njihova naloga je tudi, da preučijo možnosti za sprejetje potrebnih ukrepov, da se dovoli odvzem takega premoženja brez kazenske obsodbe, kadar se storilec kaznivega dejanja ne more preganjati zaradi smrti, pobega, odsotnosti ali v drugih ustreznih primerih.[22]
Konvencija ni le mednarodna osnova za sodelovanje med državami pogodbenicami, temveč predstavlja tudi politični instrument, ki služi za dialog med državo in njenimi državljani. Poleg tega pa je ključnega pomena za poenotenje koncepta korupcije in izmenjavo praks, s področja korupcije, med državami pogodbenicami.[23] Te naj bi sprejele potrebne ukrepe v skladu s temeljnimi načeli svojega notranjega prava, vključno z zakonodajnimi in upravnimi načeli, in sicer za zagotovitev izpolnjevanja svojih obveznosti po Konvenciji. Ta določa, da lahko za preprečevanje korupcije in boj proti njej vsaka pogodbenica sprejme tudi strožje ali ostrejše ukrepe, kot so določeni s Konvencijo.[24] Tovrstni ukrepi pa naj bi z mednarodnim sodelovanjem čim bolj prispevali k najboljšemu izvajanju Konvencije, ob hkratnem upoštevanju negativnih učinkov, ki jih ima korupcija na družbo na splošno, zlasti na trajnostni razvoj.[25]
Kljub vsemu, pa ne moremo reči, da gre za osnovo anti-korupcijske reforme, saj gre zgolj za nekakšno kompilacijo pomembnih ukrepov za omejitev korupcije.[26] Precej idealistično bi bilo namreč pričakovati, da bo Konvencija sama po sebi odpravila korupcijo. Kljub temu ima Organizacija združenih narodov ključen pomen pri preprečevanju tega resnega kaznivega dejanja. Ravno v Konvenciji je namreč postavljen splošen okvir določb, na katerega se države pogodbenice lahko oprejo pri ustvarjanju lastnega (nacionalnega) prava, k boljšemu delovanju mehanizma pa še posebej pripomore mednarodno sodelovanje in izmenjava dobrih praks s področja boja proti korupciji. Lahko rečemo, da je Konvencija hkrati poziv k poštenosti in zahteva za vzpostavitev pravičnosti v družbi. Ta rezultat pa bo moč doseči šele, ko bo korupcija povsem izničena, kar bo vodilo tudi k povrnitvi izgubljenega zaupanja v državo in politiko.
Opombe
[1] Nevladna organizacija Transparency International definira indeks dojemanja korupcije (CPI) na podlagi vidnosti te v javnem sektorju, skozi kombinacijo trinajstih anket ter strokovnih ocen, zbranih s strani različnih uglednih institucij; glej Transparency Inerantional, Corruption Perception Inedx, URL: https://www.transparency.org/en/cpi#.
[2] V 2. členu Konvencije je v točki a.) natančno opredeljen pojem javnega uslužbenca.
[3] Komentar Generalnega sekretarja Antonia Guterresa na Konvencijo ZN proti korupciji, leta 2018; glej United Nations, Tackling corruption 'from the top down' essential, declares UN chief, marking key global treaty, URL: https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2018/May/tackling-corruption-from-the-top-down-essential-
-declares-un-chief--marking-key-global-treaty.html?fbclid=IwAR34LTNPKt3XsbOa_18zlmdTr28y3RtXml0x
GnhSapHxyUYX-OgUXKyDNoA.
[4] Četrti odstavek preambule Konvencije.
[5] Osmi odstavek preambule Konvencije.
[6] United Nations, United Nations Treaty Collection, URL: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XVIII-14&chapter=18&clang=_en.
[7] Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 5/08 in 13/09.
[8] United Nations, United Nations Treaty Collection, URL: https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XVIII-14&chapter=18&clang=_en.
[9] Organizacija Združenih narodov temelji na načelu suverene enakosti vseh članic, kar izhaja iz 2. člena Ustanovne listine OZN
[10] Prvi odstavek 4. člena Konvencije.
[11] 5. člen Konvencije.
[12] 5. - 14. člen Konvencije.
[13] 5. člen Konvencije.
[14] Za izvajanje določb 8. člena Konvencije vsaka država pogodbenica, v skladu s temeljnimi načeli svojega pravnega sistema in kadar je to primerno, upošteva ustrezne pobude regionalnih, med regionalnih in večstranskih organizacij, kot je Mednarodni kodeks ravnanja za javne uslužbence (tretji odstavek 8. člena v II. poglavju Konvencije).
[15] 8. člen Konvencije.
[16] V 18. členu Konvencije definirano kot neposredno ali posredno obljubljanje, ponujanje ali dajanje nedovoljene koristi javnemu uslužbencu ali drugi osebi, da bi zlorabila svoj resnični ali domnevni vpliv in bi od upravnega organa ali drugega organa z javnimi pooblastili države pogodbenice pridobila nedovoljeno korist za pobudnika dejanja ali za katero koli drugo osebo ter če javni uslužbenec ali druga oseba neposredno ali posredno zahteva ali sprejme nedovoljeno korist zase ali za drugo osebo, da bi zlorabila svoj resnični ali domnevni vpliv za pridobitev nedovoljene koristi od upravnega organa ali drugega organa z javnimi pooblastili države pogodbenice.
[17] 30. člen Konvencije.
[18] United Nations, Convention Highlights: International Cooperation, URL: https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/convention-highlights.html
[19] Drugi odstavek 46. člena Konvencije.
[20] 51. člen Konvencije.
[21] 53. člen Konvencije.
[22] 54. člen Konvencije.
[23] U4 Anti-Corruption Resource Centre, UNCAC in a Nutshell, URL: https://www.cmi.no/publications/file/3769-uncac-in-a-nutshell.pdf.
[24] 65. člen Konvencije.
[25] 62. člen Konvencije.
[26] U4 Anti-Corruption Resource Centre, UNCAC in a Nutshell, URL: https://www.cmi.no/publications/file/3769-uncac-in-a-nutshell.pdf.
Viri in literatura
U4 Anti-Corruption Resource Centre: UNCAC in a Nutshell, URL: https://www.cmi.no/publications/file/3769-uncac-in-a-nutshell.pdf (14. november 2020).
United Nations: Convention Highlights: International Cooperation, URL: https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/convention-highlights.html (14. november 2020).
United Nations, United Nations Treaty Collection: URL: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XVIII-14&chapter=18&clang=_en (14. november 2020).
United Nations, Tackling corruption 'from the top down' essential, declares UN chief, marking key global treaty, URL: https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2018/May/tackling-corruption-from-the-top-down-essential-declares-un-chief--marking-key-global treaty.html?fbclid=IwAR34LTNPKt3XsbOa_18zlmdTr28y3RtXml0xGnhSapHxyUYX-OgUXKyDNoA (14. november 2020).
Transparency Inerantional, Corruption Perception Inedx, URL: https://www.transparency.org/en/cpi# (14. november 2020).
