Uvodno

V zvezi s tematiko volitev se v Sloveniji pretežno ukvarjamo izključno in samo z državnozborskimi volitvami. Volitve drugih organov1 pri tem predstavljajo zgolj nekakšno fusnoto. Lokalne volitve so tako ene izmed volitev, katerim je namenjeno manj pozornosti in manj prostora za razpravo. Sama ugotavljam, da so lokalne volitve pravzaprav zelo različne, razvejane in kompleksne. In prav zaradi tega jim je potrebno nameniti nekaj dodatne pozornosti. Poudariti pa je treba še, da lokalne volitev, tako kot državnozborske, pomembno vplivajo na naš vsakdan, zato je ključno, da smo državljani ustrezno informirani.

Ureditev lokalne samouprave v Sloveniji

Lokalna samouprava je v Sloveniji zagotovljena že z Ustavo2 in je de jure organizirana kot dvonivojska, de facto pa kot enonivojska. Ustava namreč predvideva organizacijo lokalne samouprave na ravni pokrajin3 in občin, vendar pa do ustanovitve pokrajin zaradi različnih razlogov (še) ni prišlo. Tako imamo v Sloveniji trenutno 212 občin, od tega 12 mestnih.4

Definicija lokalne samouprave navaja, da je njen namen, da prebivalci lokalne skupnosti sami upravljajo z lokalnimi zadevami.5 Naloge lokalne samouprave tako prebivalci opravljajo bodisi neposredno, bodisi posredno preko organov lokalne samouprave. Te organe pa je potrebno vzpostaviti preko procesa volitev.6

Na lokalnih volitvah tako občani izvolijo svoje predstavnike, ki bodo v njihovem imenu upravljali z zadevami lokalnega pomena. Povedano bolj abstraktno, gre za volitve organov lokalne samouprave,7 ki se opravijo vsake štiri leta.8 Lokalne volitve so posebne tudi zato, ker gre za zbirni pojem volitev predstavnikov v kar tri organe. V okviru lokalnih volitev tako volimo člane občinskega oz. mestnega sveta, župana ter člane svetov krajevne / vaške oz. četrtne skupnosti. 9

Volilna pravica

Tako kot za državnozborske volitve, tudi za lokalne volitve veljajo temeljna načela, ki okvirjajo volilno pravico. Zagotovljena more biti splošnost in enakost volilne pravice, neposrednost volitev, svoboda volilne pravice in tajnost glasovanja. Pogoji za pridobitev aktivne in pasivne volilne pravice na lokalnih volitvah so isti kot pri preostalih volitvah. Volilno pravico tako lahko izvajajo polnoletni državljani Republike Slovenije, ki jim volilna pravica ni bila odvzeta z odločbo sodišča. Volilna pravica pa je povezana še s stalnim prebivališčem – volivec lahko glasuje in kandidira le v občini stalnega prebivališča.

Je pa volilna pravica na lokalnih volitvah v nekaterih pogledih širša od pogoja državljanstva Republike Slovenije. Aktivno in pasivno volilno pravico pri volitvah v občinski svet imajo tudi državljani drugih držav članic Evropske unije, ki imajo v Sloveniji prijavljeno stalno ali začasno prebivališče. Zgolj aktivno volilnico pravico pri volitvah občinskih svetnikov pa imajo tudi tujci iz drugih držav, ki imajo v Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče.10 Navedena ureditev velja tudi glede volilne pravice pri volitvah članov vaških/ krajevnih oz. četrtnih skupnosti.11 Analogna ureditev velja tudi glede aktivne volilen pravice pri volitvah župana, medtem ko za funkcijo župana lahko kandidirajo le državljani Republike Slovenije.12

Občinske svete pa na narodnostno mešanih območjih sestavljajo tudi predstavniki italijanske in madžarske narodne skupnosti ter Romske skupnosti.13 Pri tem imajo aktivno in pasivno pravico zgolj pripadniki teh skupnosti.14 Pomembno pa je poudariti, da gre v teh primerih za pluralni votum oz. večkratno volilno pravico, saj pripadniki teh skupnosti volijo tako svojega kot tudi splošnega predstavnika v občinski svet.

Zanimivo pa 40. člen Zakona o lokalni samoupravi15 določa, da kadar so v občini pripadniki slovenskega naroda v manjšini, se za njih smiselno uporabljajo določbe omenjenega zakona o zastopanosti italijanske in madžarske narodne skupnosti v občinskih organih.16 Takšnemu kriteriju ustreza zgolj občina Dobrovnik, kjer so pripadniki madžarska narodne skupnosti v večini. V tej občini se poleg 8 članov občinskega sveta, ki predstavljajo vse prebivalcev, voli še po en pripadnik madžarske narodne skupnosti, en predstavnik romske skupnosti in en predstavnik slovenskega naroda.17

Redne volitve v občinski svet imajo od leta 2017 vnaprej določen datum – gre za tretjo nedeljo v novembru,18 razpiše pa jih predsednik državnega zbora.19 Vnaprej določen datum vsakokratnih volitev zagotavlja stabilnost in predvidljivost.20 Volitve županov se opravijo hkrati z rednimi volitvami občinskih svetnikov,21 podobno pa velja še za volitve članov vaških/ krajevnih oz. četrtnih skupnosti.22 Tako se na v enem volilnem dnevu voli predstavnike v vse tri organe.

Volitve župana

Pri volitvah župana se uporablja večinski volilni sistem, natančneje sistem absolutne večine. To pomeni, da je izvoljen tisti kandidat, ki prejme potrebnih 50% glasov + 1 glas. Če nihče izmed kandidatov v prvem krogu ne pridobi zadostne večine, se kandidata z najvišjim deležem glasov uvrstita v drugi krog, kjer zmaga tisti, ki prejme zahtevano večino. Če oba kandidata prejmeta enako število glasov, pa o zmagovalcu odloči žreb.23

Pri volitvah županov v Sloveniji je mogoče zaznati zanimiv trend – število primerov, ker pri volitvah župana nastopi samo en kandidat, se povečuje. Leta 1998 je bilo takšnih primerov zgolj 11, leta 2018 pa že 35.24 Poleg tega izmed 212 slovenskih občin ne obstaja niti ena, ki bi na vsakih županskih volitvah izvolila drugega kandidata. To pomeni, da je vseh slovenskih občinah vsaj en župan svoj mandat vsaj enkrat ponovil.25 Nadalje je trenutno aktivnih 9 županov, ki vodijo svojo občino že vse od reorganizacije lokalne samouprave leta 1994, poleg tega pa imamo v Sloveniji še 16 občin, ki imajo istega župana že vse od ustanovitve občine.26 Navedena statistika kaže, da volivci razumemo župana kot dejavnika stabilnosti oz. kot funkcijo, kjer je kontinuiteta še kako dobrodošla. Poleg tega pa ti podatki izkazujejo še to, da slovenski volivci zaupamo svojim županom in podpiramo njihovo delo.

Analiza strankarske pripadnosti slovenskih županov kaže na prevladujoč uspeh nestrankarskih kandidatov. Kar 123 izmed 212 slovenskih županov, torej 58%, je nestrankarskih. Politična stranka z največ župani, ima jih kar 23, je SLS, ki pa že nekaj časa sploh ni parlamentarna stranka. Nadalje ima stranka SDS 17 županov, SD 16 in NSi 10. Preostali župani pripadajo različnim koalicijam oz. drugim političnim strankam.27

Volitve občinskih oz. mestnih svetnikov

Volitve predstavnikov v občinski oz. mestni svet predstavljajo osrednje volitve v okviru lokalnih volitev. Gre za volitve 7 do 45 svetnikov, pri čemer njihovo število določa statut vsakokratne občine.28

Volilni sitem pri volitvah občinskih svetnikov je odvisen od števila občinskih svetnikov. Če občinski svet šteje manj kot 12 svetnikov, se uporablja večinski volilni sistem, če pa občinski svet sestavlja 12 ali več svetnikov, pa se uporablja proporcionalni volilni sistem. Pri tem je pomembo poudariti, da se za ugotovitev števila članov občinskega sveta, preko katerega se določa vrsta volilnega sistema, ne upoštevajo predstavniki italijanske in madžarske narodne skupnosti ter predstavniki romske skupnosti.29

Naj dodam še, da se za volitve članov četrtnih skupnosti uporabljajo ista pravila kot za volitve članov v občinski svet,30 za volitve članov svetov krajevnih in vaških skupnosti pa se uporabljajo pravila, ki sicer veljajo za volitev kanov občinskega sveta po večinskem volilnem sistemu.31

Volitve občinskih svetnikov po večinskem volilnem sistemu

Večinski volilni sistem se torej uporablja pri volitvah tistih občinskih svetov, ki štejejo 11 svetnikov ali manj.32 V takšnem volilnem sistemi se glasuje o posameznem kandidatu33 in ne o listi kandidatov. So pa kandidati lahko med seboj povezani v skupne liste ali politične stranke, a to ne vpliva na ugotavljanje volilnega izida.

Navadno glasovanje poteka v več volilnih enotah, razen če občinski svet ne šteje več kot 7 članov, potem se vsi člani občinskega sveta volijo v eni volilni enoti.34 Volilne enote se oblikujejo v skladu z načelom enakosti volilne pravice iz 43. člena URS, torej tako, da se enega člana občinskega sveta voli na približno enako število prebivalcev.35 Naj poudarim, da zakon navaja, da gre za enako število prebivalcev in ne volilnih upravičencev. Ministrstvo za notranje zadeve namreč zbira in objavlja le podatke o volilnih upravičencih po volilnih enotah za lokalne volitve,36 ne pa tudi podatke o številu prebivalcev. Te je mogoče dobiti le z analizo podatkov, ki jih objavlja Statistični urad Republike Slovenije.

Če je območje občine razdeljeno na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti, je potrebno pri določanju meja volilnih enot upoštevati tudi teritorialno razdelitev občine na takšne skupnosti.37 Pri večinskih volitvah se načeloma v vsaki volilni enoti voli le en član občinskega sveta. Če pa je to zaradi oblikovanja volilih enot smiselno, pa se lahko v eni volilni enoti voli tudi več članov občinskega sveta, vendar ne več kot trije.38 Torej se lahko v eni volilni enoti ob uporabi večinskega volilnega sistema volijo en, dva ali trije člani občinskega sveta, volivec pa lahko glasuje za toliko kandidatov, kot se jih voli v posamezni volilni enoti.39 Izvoljeni pa so tisti kandidati, ki so dobili večino glasov,40 torej gre za volilni sistem relativne večine.

Z uporabo večinskega volilnega sistema se izvoli tudi občinske svetnike, ki predstavljajo italijansko in madžarsko narodno skupnost ter romsko skupnost.41

Volitve občinskih svetnikov po proporcionalnem volilnem sistemu

Če pa je občinski svet večji in šteje 12 ali več članov, pa se občinske svetnike izvoli z uporabo proporcionalnega volilnega sistema,42 kjer se glasuje po listah kandidatov, ki kandidirajo v posamezni volilni enoti.43 Za namen volitev občinskih svetnikov, kjer se uporablja proporcionalni volilni sistem, se občina lahko razdeli na več volilnih enot, lahko pa celotno področje občine predstavlja eno volilno enoto. Če je področje občine razdeljeni na več volilnih enot je potrebno pri takšni razdelitvi zasledovati načelo enakosti volilne pravice iz 43. člena URS in 20. člena ZLV.

Od tega ali je občina, ki sicer uporablja proporcionalni volilni sistem, razdeljena na eno ali več volilnih enot, je odvisen tudi način razdelitve mandatov oz. prepovedano preprosteje način določitve koliko občinskih svetnikov bo na volitvah dobila posamezna lista kandidatov.

Če celotno področje občine predstavlja eno volilno enoto,44 potem se mandati lista dodeli z uporabo D'Hondtovega sistema.45 V okviru slednjega se najprej ustvari tabelo. Na eno os se navede absolutno število glasov, ki so jih dobile posamezne liste kandidatov v celotni občini, na drugo os pa številke 1, 2, 3 … vse dokler ne dosežemo števila mandatov, ki jih moramo razdeliti, torej števila občinskih svetnikov. K temu številu se seveda ne upoštevajo občinski svetniki, ki predstavljajo madžarsko ali italijansko narodno skupnost ter romsko skupnost. Nato število glasov za posamezno listo delimo najprej z 1, nato z 2, nato z 3 itd. Vse celice v tabeli tako popolnimo z različnimi količniki. Nato pa izmed izračunanih količnikov izločimo toliko največjih količnikov kolikor mandatov moramo razdeliti. Kolikor najvišjih količnikov ima lista kandidatov, toliko mandatov prejme.46 Naj poudarim še, da pri volitvah članov občinskega sveta po proporcionalnem volilnem sistemu ni pogoja volilnega praga, ki bi ga mogla lista kandidatov preseči za vstop v občinski svet. To seveda omogoča, da je tudi v velikih občinski svetih z liste kandidatov izvoljen le en kandidat.47

Področje občine pa je lahko za namen volitev občinskih svetnikov razdeljeno na več volilnih enot.48 Takrat se mandati delijo na dveh ravneh. Najprej se mandati na razdelijo na ravni volilnih enot, in sicer z uporabo Harejevega količnika, nato pa še na ravni celotne občine z uporabo d'Hondtovega sistema.49

Za razdelitev mandatov na ravni volilne enote se torej uporabi formula Harejevga količnika, ki pravi, da se število glasov, ki je potrebno za izvolitev enega kandidata z liste kandidatov v posamezni volilni enoti, izračuna tako, da se število vseh glasov, oddanih v volilni enoti, deli s številom mandatov v volilni enoti. Dobljeni količnik prestavlja ključ za izračun števila dobljenih mandatov. Tolikokrat kot je število glasov oddanih za kandidatno listo doseglo izračunani količnik, toliko mandatov bo lista kandidatov dobila.50 Ponazorjeno na primeru, če bi v volilni enoti glasovalo 5000 volivcev in bi se v njej podeljevalo 5 mandatov, potem bi za dosego enega mandata lista potrebovala 1000 glasov. Lista A, ki bi prejela 2000 glasov, bi tako dobila 2 mandata, lista B s 1700 glasovi en mandat, lista C s 350 glasovi pa ne bi dobila nobenega mandata.

Tak sistem izračuna pomeni, da vsi glasovi za posamezno listo niso “vnovčeni” oziroma da vsi razpoložljivi mandati niso razdeljeni. Zato nastopi še razdelitev mandatov na ravni celotne občine. Tu se uporabi d'Hondtov sistem razdelitev mandatov, kot je opisan zgoraj. Pri teh t.i. drugi razdelitvi mandatov, torej razdelitvi mandatov na ravni celotni občine, se za izračun uporabi celotno število glasov, ki jih je lista kandidatov prejela v posamezni občini. Lista kandidatov bo prejela toliko dodatnih mandatov, kot je razlika med številom prejetih mandatov na ravni celotne občine in številom prejetih mandatov na ravni volilne enote.51 Kandidatna lista bo dodatne mandate prejela v tisti volilni enoti, kjer je imela največji ostanek glasov po zaključku delitve mandatov na ravni volilnih enot z uporabo Harejevega količnika.52

Personalizacija volitev

Ko ugotovimo, koliko mandatov je prejela posamezna lista kandidatov, pa moramo ugotoviti še, kateri konkretni kandidat iz posamezne liste bo izvoljen v občinski svet.

Osnovno načelo pravi, da so iz liste izvoljeni kandidati po vrstnem redu kot so na listi navedeni.53 Zato je še kako pomembno, da je kandidat na listi vrščen čim višje, saj to poveča možnosti za njegovo izvolitev. Pomembni je tudi, da je na listi kandidatov tako moški kot ženski spol zastopan v vsaj 40%, ter da so na prvi polovici kandidatne liste kandidati navedeni izmenjujoče se po spolu,54 čemur pravimo tudi t.i. sistem zadrge. To pa ne velja za liste, kjer nastopajo le trije kandidati. V tem primeru morata biti ženski in moški spol zastopana z vsaj enim kandidatom.55 Takšna ureditev predstavlja mehanizem za čim vejo spolno uravnoteženost sestav občinski svetov.

Vrstni red, naveden na listi kandidatov, pa lahko spremeni preferenčno glasovanje. Volivec, ki voli preko proporcionalnega volilnega sistema mora za zagotovitev veljavnosti glasovnice na njen obkrožiti eno listo kandidatov. Nadalje pa lahko znotraj te liste obkroži še enega (in samo enega) kandidata. Ta volivec prav temu kandidatu podeli svoj glas. Takšen preferenčni glas ni obvezen, odločitev ali ga bo uporabil ali ne je odvisna od vsakega posameznega volivca, pomembno pa je, da volivec lahko preferenčni glas podeli le znotraj liste kandidatov, kateri je na volitvah podelil svoj glas.

Preferenčni glasovi se bodo upoštevali le, če bo njihovo število dovolj veliko. Tako mora število preferenčnih glasov oddanih za kandidate posamezne liste kandidatov doseči 25% glasov oddanih za predmetno listo kandidatov.56 Povedano preprosteje, vsaj ¼ glasov, ki jih je prejela listina mora biti oddanih na način preferenčnega glasovanja. Če je opisani prag presežen, potem moramo preveriti ali je bil kateri kandidat z liste izvoljen s pomočjo preferenčnih glasov.

Tako bodo z liste kandidatov izvoljen kandidat, če število preferenčnih glasov, ki jih je dosegel posamezni kandidat presega 10% števila glasov, ki jih je prejela celotna lista.57 Če je kandidatov, ki so dosegli zadostno število preferenčni glasov več kot je število mandatov, ki jih je prejela lista, bodo izvoljeni tisti kandidati, ki so prejeli večje število preferenčnih glasov. Če pa je število kandidatov z zadostnim številom preferenčnih glasov manjše od števila mandatov, ki jih je prejela lista kandidatov, pa se preostali mandati dodelijo kandidatom po vrstnem redu navedenem na kandidatni listi.58

Sklepno

Volilni sistem volitev organov lokalne samouprave še zdaleč ni preprost. Še posebej kompleksne in razvejane so volitve članov občinskega sveta. Lahko bi rekli celo, da imamo toliko različnih volilnih sistemov volitev predstavnikov v občinski svet, kot imamo občin. Ta članek služi kot prvi korak k seznanjanju in informiranju posameznikov o osnovah volilnega sistema na lokalnih volitvah, s poudarkom na volitvah občinskih svetnikov. Samo informirani državljani so lahko tudi aktivni državljani.

OPOMBE

1 Npr. predsedniške volitve, volitev v državni svet, volitve v evropski parlament in lokalne volitve.

2 Določba 9. člena Ustave Republike Slovenije (URS), Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a.

3 143. člen URS.

4 Mestne občine so: Mestna občina Ljubljana, Mestna občina Maribor, Mestna občina Kranj, Mestna občina Koper, Mestna občina Celje, Mestna občina Velenje, Mestna občina Novo mesto, Mestna občina Nova Gorica, Mestna občina Krško, Mestna občina Ptuj, Mestna občina Murska Sobota in Mestna občina Slovenj Gradec.

5 Grad, Kaučič, Zagorc, USTAVNO PRAVO (2018), str. 660.

6 Grad, Kaučič, Zagorc, USTAVNO PRAVO (2018), str. 669.

7 Grad, Lokalne volitve (2018), str. 9

8 Določba drugega odstavka 24. člena Zakona o lokalnih volitvah (ZLV), Ur. l. RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12, 68/17 in 93/20 – odl. US.

9 Prvi odstavek 1. člena ZLV.

10 5. člen ZLV, Grad, LOKALNE VOLITVE 2018 (2018), str. 18.

11 109. člen ZLV.

12 103. člen ZLV.

13 Pripadniki romske skupnosti svojega predstavnika volijo v občinah Beltinci, Cankova, Črenšovci, Črnomelj, Dobrovnik, Grosuplje, Kočevje, Krško, Kuzma, Lendava, Metlika, Murska Sobota, Novo mesto, Puconci, Rogašovci, Semič, Šentjernej, Tišina, Trebnje in Turnišče.

14 6. in 7. člen ZLV.

15 Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) Ur. l. RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF, 14/15 – ZUUJFO, 11/18 – ZSPDSLS-1, 30/18, 61/20 – ZIUZEOP-A in 80/20 – ZIUOOPE.

16 40. člen ZLS.

17 Grad, LOKALNE VOLITVE 2018 (2018), str. 39.

18 25. člen ZLV.

19 Prvi odstavek 26. člena ZLV.

20 Grad, LOKALNE VOLITVE 2018 (2018), str. 62.

21 Prvi odstavek 104. člena ZLV.

22 110. člen ZLV.

23 107. člen ZLV.

24 Kukovič, Haček: Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, URL: https://www.fdv.uni-lj.si/docs/default-source/zalozba/25-let-lokalne-demokracije-v-sloveniji-pdf.pdf?sfvrsn=2, str. 99.

25 Prav tam.

26 Prav tam.

27 Kukovič, Haček: Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, URL: https://www.fdv.uni-lj.si/docs/default-source/zalozba/25-let-lokalne-demokracije-v-sloveniji-pdf.pdf?sfvrsn=2, str. 23.

28 116. člen ZLV, 38. člen ZLS, Grad, LOKALNE VOLITVE 2018 (2018), str. 119.

29 9. člen ZLV.

30 Prvi odstavek 109. člena ZLV.

31 Drugi odstavek 109. člena ZLV.

32 Drugi odstavek 9. člena ZLV.

33 Prvi odstavek 11. člena ZLV.

34 Drugi odstavek 19. člena ZLV.

35 Prvi odstavek 20. člena ZLV.

36 Število volilnih upravičencev za redne volitve v občinske svete in županov, URL: https://www.gov.si/novice/2022-09-05-stevilo-volilnih-upravicencev-za-redne-volitve-v-obcinske-svete-in-zupanov/.

37 Drugi in tretji odstavek 20. člena ZLV.

38 21. člen ZLV.

39 Prvi odstavek 11. člena ZLV.

40 Drugi odstavek 11. člena ZLV.

41 Drugi odstavek 10. člena ZLV.

42 Tretji odstavek 9. člena ZLV.

43 Prvi odstavek 13. člena ZLV.

44 Npr. Mesta občina Ljubljana, občina Tržič, občina Naklo itd.

45 14. člen ZLV.

46 Grad, Sovdat, Zagorc, VOLILNO PRAVO (2021), str. 144 in 145.

47 Npr. mestni svetnik z Liste kolesarjev in pešcev v mestne svetu Mestne občine Ljubljana v mandatu 2018 – 2022.

48 Npr. Občina Škofja Loka, občina Kamnik, mestna občina Murska Sobota itd.

49 15. in 16. člen ZLV.

50 Grad, Sovdat, Zagorc, VOLILNO PRAVO (2021), str. 143 in 144.

51 Grad, Sovdat, Zagorc, VOLILNO PRAVO (2021), str. 173 in 174.

52 17. člen ZLV.

53 18. člen ZLV.

54 Prvi odstavek 70. a člena ZLV.

55 Drugi odstavek 70. a člena ZLV.

56 Drugi odstavek 18. člena ZLV.

57 Prav tam.

58 Prav tam.