Odškodninska odgovornost države za neustavne posledice izvrševanja zakonodajne funkcije
UVOD
Namen tega članka je kratka predstavitev nekaterih odprtih vprašanj v zvezi z odškodninsko odgovornostjo države za neustavne posledice izvrševanja zakonodajne funkcije s poudarkom na vprašanjih, povezanih s problematiko vzročne zveze.1
Pri takšni odškodninski odgovornosti države gre za vprašanje, ali in pod katerimi pogoji bo Republika Slovenija odškodninsko odgovorna za škodo, ki nastane pravnemu subjektu bodisi zaradi sprejetja zakona, za katerega se kasneje z odločbo Ustavnega sodišča RS ugotovi, da je v neskladju z Ustavo RS ali drugimi hierarhično višjimi pravnimi akti (v nadaljevanju: sprejetja neustavnega zakona) bodisi zaradi opustitve sprejetja zakona, s katerim bi se zapolnilo pravno praznino, za katero se z odločbo USRS ugotovi, da je v neskladju z USR oziroma s katerim bi RS izpolnila svoje obveznosti po t.i. doktrini pozitivnih obveznosti države (v nadaljevanju: opustitve zakonske ureditve).
PODLAGA ZA ODŠKODNINSKO ODGOVORNOST DRŽAVE
Temeljna pravna podlaga se nahaja v 26. členu URS, ki ureja pravico do povračila škode in ki določa, da ima vsakdo »pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja.«2
Temeljno sistemsko vprašanje, ki se ob tem odpira, je vprašanje, ali se za odškodninsko odgovornost države po 26. členu URS uporabljajo splošna pravila obligacijskega prava o odškodninski odgovornosti. Prevladujoče stališče v sodni praksi in pravni teoriji je pritrdilno.3
UVODNO O VZROČNI ZVEZI
V sodni praksi in pravni teoriji je mogoče zaslediti pomisleke glede možnosti obstoja vzročne zveze med sprejetjem neustavnega zakona in škodo ter glede vpliva opustitve izrabe sredstev ustavnosodne kontrole ustavnosti zakonov na takšno vzročno zvezo.
Teorij o vzročni zvezi je več. Velja omeniti predvsem starejšo teorijo o »ratio legis« vzročnosti4 ter novejšo teorijo o prospektivni analizi vzročnosti.5
Pri »ratio legis« teoriji se v prvem koraku ugotavlja obstoj sine qua non vzročne zveze, v drugem koraku se pritegne adekvatna teorija, ki razišče, ali gre za okoliščino, ki po rednem teku stvari oziroma statistično relevantno pogosto pripelje do določene posledice, v tretjem pa se pritegne normativna presoja, katere namen je z razlago in ugotovitvijo zakonodajnega namena ugotoviti, katere vzroke pravna norma glede na svoj namen šteje za vzroke. Prospektivna analiza vzročnosti se ukvarja z vprašanjem, ali je dejanje povečalo verjetnost nastanka škodnega dogodka oziroma ali je škoda bila predvidljiva, četudi ne najbolj verjetna, posledica ravnanja.
POMISLEKI GLEDI MOŽNOSTI OBSTOJA VZROČNE ZVEZE
Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju VS) je v odločbi II Ips 344/2004 zapisalo:
»Zakonodajna protipravnost (za katero naj bi šlo po mnenju revidentov v tem primeru) je sicer lahko problematična, ker je abstraktnost zakona v nasprotju z zahtevo po neposrednem učinkovanju spornega protipravnega delovanja oblasti na položaj prizadetega posameznika; razen tega tudi ni mogoče mimo postopka presoje ustavnosti in zakonitosti splošnih pravnih aktov. Vendar je situacija drugačna v primerih ko gre za opustitev zakonske ureditve ustavne ali konvencijske pravice pozitivnega statusa, ki od države zahteva aktivno delovanje (da z ustreznimi ukrepi, najprej z zakonodajno aktivnostjo, zagotovi učinkovito uresničevanje posamične temeljne pravice). Za neizpolnitev (svojih) ustavnih (in konvencijskih) obljub je zakonodajalec (ki je hkrati tudi ustavodajalec) lahko tudi odškodninsko odgovoren. Tu namreč odpade pomislek (ki bi bil lahko utemeljen v primerih protipravnega oziroma protiustavnega predpisa), da abstraktnost zakona izključuje individualno razmerje, ki lahko nastane le na podlagi pravnega akta, katerega določbe se nanašajo na konkretno naslovljene osebe.«6 Citirano stališče je glede na pomembnost vprašanja premalo obrazloženo, kar otežuje razpravo o njegovi vsebini. Čeprav VS govori o zakonodajni protipravnosti, gre vsebinsko gledano za pomisleke glede možnosti obstoja vzročne zveze. Za pomislek glede protipravnosti gre kvečjemu v tistem delu novejše splošne definicije protipravnosti (po tej definiciji je protipravno ravnanje »vsako ravnanje (aktivno ali opustitev), ki odstopa od standarda skrbnosti in katerega predvidljiva posledica je nastanek škodnega dogodka oziroma škode”7), ki se nanaša na vzročno zvezo.
To izhaja najprej iz tega, da VS omenja zahtevo po »neposrednem učinkovanju« spornega ravnanja na položaj prizadetega posameznika. Vprašanje, ali neko sporno ravnanje neposredno učinkuje na oziroma prizadene položaj posameznika oziroma kakšne posledice ima neko ravnanje, je tipično vprašanje vzročne zveze. Nadalje to izhaja iz pomisleka o abstraktnosti zakona, kjer ponovno VS problematizira, kakšne pravne posledice ima lahko neko ravnanje, kar je vprašanje vzročne zveze. VS opazke, da ni mogoče iti »mimo postopka presoje ustavnosti in zakonitosti splošnih pravnih aktov«8, podrobneje ne obrazloži, sklepati pa je možno, da nakazuje na možnost ustavnosodne kontrole ter na stališče, da v primeru opustitve izrabe te možnosti pride do pretrganja vzročne zveze zaradi ravnanja oškodovanca,9kajti naknadni razvoj dogodkov (morebitna neizraba možnosti ustavnosodne kontrole) ne more vplivati na protipravnost ravnanja, ki se presoja po dejanskem stanju v času ravnanja.
Jadek-Pensa podobno navaja, da je najbolj težaven: »odgovor na vprašanje, ali in kdaj gre za t.i. zakonodajno protipravnost (ali protipravnost drugega splošnega akta). Abstraktnost zakona je namreč v nasprotju z zahtevo po neposrednosti učinkovanja spornega protipravnega delovanja oblasti na položaj prizadetega posameznika in s tem na njegove subjektivne pravice«.10
TIPIČNI DEJANSKI STAN ZA ODGOVORNOST ZA NEUSTAVNE ZAKONE
Predstavljajmo si, da se sprejme zakon, v katerem določenim skupinam pravnih subjektov, kot se kasneje ugotovi, v neskladju z URS, ni priznana neka pravica ali pa jim je priznana v manjšem obsegu oziroma pod manj ugodnimi pogoji, kot pa če bi bila zakonska ureditev skladna z URS (mutatis mutandis za predpisane dolžnosti).
V kolikor bo pravni subjekt iz te skupine pravnih subjektov skušal to pravico uveljavljati v ustreznem pravnem postopku, bo sodišče oziroma drug organ odločanja praviloma odločil skladno z zakonom, saj se sodišča izjemno redko odločajo za prekinitev postopka in začetek postopka za presojo ustavnosti 11, zato bo v večini primerov prišlo do pravnomočne odločbe, skladne z zakonom in neskladne z URS. V številnih primerih, predvsem, ko jim zakon odreka neko pravico, pa se pravni subjekti sploh ne bodo odločili za začetek postopka.
Ko se kasneje z odločbo US ugotovi, da je zakon (bil) v neskladju z URS, pravni subjekti po trenutnih procesnih zakonih niso upravičeni iz tega razloga zahtevati obnove postopka ali z drugim izrednim pravnim sredstvom doseči sprememb oziroma razveljavitev odločbe, odprava odločb ter škodljivih posledic prek instituta ustavne pritožbe pa v večini primerov ne bo možna zaradi pogoja izčrpanosti pravnih sredstev ter 60-dnevnega roka.
MOŽNOST OBSTOJA VZROČNE ZVEZE
Mnenja sem, da je navkljub zgoraj predstavljenim pomislekom sodne prakse in teorije v določenih primerih možna vzročna zveza med sprejetjem neustavnega zakona in nastankom škode.
V kolikor sledimo ratio legis teoriji, je iz zgornjega prikaza tipičnega dejanskega stanu razvidna sine qua non vzročna zveza, nadalje pa je mogoče ugotoviti, da so v RS sprejeti zakon statistično relevantno pogosto ugotovljeni za neustavne. V DZ je bilo v mandatnem obdobju 2004-2008 sprejetih 467 (sprememb) zakonov,12 v istem obdobju pa je US RS skupaj sprejelo 149 odločb o neustavnosti zakonov.13 Ob tem velja opozoriti, da je skrbnost DZja pri sprejemanju zakonov in raven kakovosti zakonov zaskrbljujoče nizka. Tako Igličar navaja, da »so predpisi, ki jih sprejemajo naš zakonodajalec, naša vlada in organi lokalnih skupnosti, slabi,«14 Pogorelec pa opozarja, da na nizko kvaliteto normiranja vplivata “hitrost sprejemanja zakonodaje in neusposobljenost oziroma premajhna usposobljenost državne uprave za pisanje predpisov tako po vsebinski kakor tudi po pravnosistemski in nomotehnični plati”.15 Kar se tiče namena norme, pa niti pri 26. členu URS niti 131. členu OZ ni razvidno, da bi njun namen izključeval upoštevanje sprejemanja zakona kot vzroka za nastanek škode.
V kolikor sledimo prospektivni analizi vzročnosti, pa je mogoče ugotoviti, da vsaj v določenih primerih sprejemanje zakonodaje ob neustrezni skrbnosti poveča verjetnost za nastanek škode, da je le-ta predvidljiva ter da škoda ne bi mogla nastati brez sprejetja neustavnega zakona.
Glede pomisleka o pretrganju vzročne zveze zaradi opustitve izrabe možnosti ustavnosodne kontrole na zahtevo sodišča ali oškodovancev velja opozoriti, da gre za casus novus interveniens, »če se pojavi nov, neodvisen vzrok v obliki dogodka, ki ga ni spravila v tek storilčeva dejavnost. V sodni praksi je bilo zavzeto stališče, da bi bila vzročna zveza pretrgana, če bi kasnejši dogodek neodvisno od prvega dogodka povzročil enako škodo«.16
Omenjena pasivnost sodišča se ne more šteti za tak dogodek, ki bi v vsakem primeru prekinil vzročno zvezo. Prvič zaradi tega, ker kot že zgoraj navedeno v določenih primerih posameznikova zadeva ne bo prišla do sodišča. Drugič to ravnanje lahko prispeva k nastanku škode v tem oziru, da bi, če bi sodišče uporabilo možnost začetka ustavnosodne kontrole, lahko preprečilo nastanek škode, vendar pa ni izključni vzrok oz. dejavnik, ki bi povzročil škodo neodvisno od sprejetja neustavnega zakona. Tretjič je namen zakonodajalca, da naj sodišča uporabljajo zakon tak, kakršen je, zato takšno ravnanje sodišča ni dogodek, ki ga ni spravila v tek storilčeva dejavnost.
Stališče, da zakon zgolj zaradi svoje abstraktnosti v nobenem primeru ne more biti vzrok škode oziroma imeti neposredne škodljive učinke na položaj posameznika, v navedeni sodni praksi in teoriji ni ustrezno podrobno obrazloženo, zaradi česar se je do njega težko izčrpno opredeliti, menim pa, da ni utemeljeno. Četudi je zakon abstrakten in splošen pravni akt, ima kot prej opisano de facto neposreden učinek na položaj in ravnanje pravnih subjektov ter ga je mogoče po teorijah o vzročni zvezi šteti za vzrok škode, zaradi česar ni mogoče sprejetja zakona a priori za vse primere izključiti kot možen pravno relevanten vzrok škode. V zgoraj citirani odločbi II Ips 344/2004 VS pravi, da v primeru opustitve zakonske ureditve pravice pozitivnega statusa pomislek glede abstraktnosti zakona odpade, vendar ne pojasni, zakaj pomislek odpade oziroma v čem je takšna razlika med sprejetjem neustavnega zakona in opustitvijo zakonske ureditve, da v prvem primeru ni možna odškodninska odgovornost države, v drugem pa je.
Sam sem mnenja, da ni takšne razlike in da je možna odškodninska odgovornost države v obeh primerih. Tudi neustavne pravne praznine so abstraktne v tem oziru, da ima zakonodajalec dolžnost, da abstraktno uredi pravni položaj abstraktno določenih pravnih subjektov. V odločbi je mogoče zaslutiti stališče, da je diferentia specifica ta, da z opustitvijo zakonske ureditve država krši dolžnost sprejetja pravne ureditve, ki jo ima do pravnih subjektov. Vendar pa so zakoni sprejeti ravno zaradi tega, da bi zapolnili neko pravno praznino oziroma uredili neko pravico oziroma dolžnost, zato DZ tudi v primeru sprejetja neustavnega zakona krši to dolžnost, t.j. sprejeti z ustavo skladno zakonsko ureditev. Dolžnost z ustavo skladnega pravnega urejanja je sestavni del načela pravne države, zato katerikoli z ustavo neskladen zakon krši to dolžnost države. Obema primeroma je torej skupno to, da je posledica izvrševanja zakonodajne funkcije pravna ureditev, ki je neskladna z URS, zato menim, da med neustavnimi zakoni in neustavnimi pravnimi prazninami ni za odškodninsko odgovornost države relevantnih razlik.
DRUGA ODPRTA VPRAŠANJA
Med drugimi odprtimi vprašanji, katerim bo potrebno v prihodnje tako v sodni praksi kot pravni teoriji posvetiti več pozornosti, velja najprej omeniti kriterije ugotavljanja protipravnosti ravnanja oziroma skrbnosti države pri izvrševanju zakonodajne funkcije. Ob tem velja opozoriti na štiri med seboj precej različne in premalo obrazložene odločbe VS, ki pri definiciji protipravnosti brez ustrezne obrazložitve odstopajo od splošnih pravil civilnega prava.17 Zaradi neenakosti strank in zaradi razširjene neustrezne ravni zakonodajne dejavnosti v Sloveniji bi bilo po mojem mnenju primerneje, da se v primeru ugotovitve protipravne posledice (neustaven zakon oz. neustavna pravna praznina) domneva odstop DZja od potrebne skrbnosti pri izvrševanju zakonodajne funkcije. Med odprtimi vprašanji pa je tudi vprašanje, kdaj začne teči zastaralni rok za odškodninske terjatve oškodovancev, ter odškodninska odgovornost poslancev kot članov organa ter pravica DZ do regresnega zahtevka zoper poslance.
SKLEP
Odškodninska odgovornost države za neustavne posledice izvrševanja zakonodajne funkcije je deležna premalo pozornosti tako v sodni praksi kot v pravni teoriji. Tako ostajajo neustrezno odgovorjena številna odprta vprašanja. Številni pomisleki glede odškodninske odgovornosti obstajajo že glede prvega pogoja, t.j. vzročne zveze, vendar je a priori zavračanje izvrševanja zakonodajne funkcije kot vzroka za škodo pravnim subjektom s strani dela pravne teorije in sodne prakse neutemeljeno. Vzpostavitev v praksi delujočega sistema odškodninske odgovornosti države za svoje zakone je pomemben ukrep za večje spoštovanje Ustave Republike Slovenije in pravice pravnih subjektov ter za bolj skrbno in kakovostno zakonodajno dejavnost.